――发挥行政审判职能 依法保障整顿规范市场经济秩序工作的顺利开展

【发布部门】最高人民法院【发布日期】2001.05.15【实施日期】2001.05.15【效力级别】司法解释

同志们：

为贯彻落实全国整顿和规范市场经济秩序工作会议精神，依法保障整顿规范市场经济秩序工作的顺利进行，推动人民法院行政审判工作的深入开展，最高法院决定举办这次培训班。现在，我就人民法院如何在整顿规范市场经济秩序中发挥行政审判职能作用，讲几点意见。

一、提高认识，统一思想。深刻理解整顿规范市场经济秩序的重大意义

按照中央部署，从今年起，在“十五”期间，全国将大力开展整顿和规范市场经济秩序工作。整顿规范市场经济秩序就是要全面展开。突出重点，标本兼治，严厉打击各种破坏市场经济秩序的违法犯罪活动，尽快从根本上扭转市场经济秩序比较混乱的局面，努力开创我国改革开放和现代化建设的新局面。在整顿和规范市场经济秩序活动中，必然要运用大量的行政手段和法律手段，加大行政执法力度，改革行政管理制度，由此发生行政诉讼的几率将相应地增加。因此，行政审判与整顿规范市场经济秩序工作息息相关，搞好行政审判是人民法院参与整顿和规范市场经济秩序的重要方面。我们要统一思想，提高认识，狠抓落实。

第一，要从讲政治的高度深刻认识整顿规范市场经济秩序的重要性和必要性。改革开放以来，我国社会主义现代化建设取得了巨大的成就，生产力水平有了很大的提高，市场经济体制逐步建立和完善，社会主义民主法制建设逐渐加强。但是，由于我国尚处于由计划经济向市场经济转轨时期和市场经济初级阶段，市场发育不够成熟，市场体系尚未完善，加上市场经济本身固有的缺陷和副作用，市场经济秩序混乱的现象还比较突出，在有些方面和领域还相当严重。近几年，党中央、国务院为整顿规范市场经济秩序做了大量工作，先后在全国开展了打击走私贩私、骗汇、骗取进口退税和制售假冒伪劣商品等违法犯罪活动的专项斗争，取得了明显成效。但总的看来，市场经济秩序混乱的状况还没有根本改善。当前，经济领域违法犯罪活动之严重，性质之恶劣，气焰之嚣张，触目惊心，严重危害国家和群众利益，阻碍经济正常运行。影响改革开放的深化和市场体系的建立，损害民主法治建设，妨碍我国市场竞争力的全面提高，破坏我国参与经济全球化的国际形象，已到了非下决心整治不可的地步。整顿规范市场经济秩序就是党中央审时度势做出的一项重大战略部署。全国广大行政审判干部要积极行动起来，站在贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想的高度，站在坚持四项基本原则的高度，站在实施依法治国基本方略的高度，站在建设有中国特色社会主义政治、经济和文化的高度，站在民族兴衰和现代化事业成败的高度，与党中央在政治上和行动上保持高度一致，充分认识做好这项工作的重要性和紧迫性，以饱满的政治热情和高度的政治责任感。发挥行政审判职能，积极投入到整顿规范市场经济秩序的行政审判工作中去．依法保障对市场经济秩序的整顿和规范。

第二，要深刻领会整顿规范市场经济秩序的重要意义。经济秩序的好坏是反映国民经济运行质量、社会经济管理水平和法治建设程度的重要标志，是影响经济发展和社会稳定的重要因素。整顿规范市场经济秩序，是加强社会治安工作的重要方面，是巩固和发展国民经济良好势头的迫切需要，是提高国民经济整体素质和竞争力的必然选择，是进一步扩大对外开放的必要条件，是完善社会主义市场经济体制的重大举措，也是全面推进社会文明进步的内在要求。总之。整顿规范市场经济秩序，既有重大的经济意义，又有重大的政治意义；既有重要的现实意义，又有深远的历史意义。人民法院行政审判干部，必须全面深刻认识整顿规范市场经济秩序的重要意义，防止和克服“信心不足”、“事不关己”等错误认识，充分发挥行政审判职能，保障整顿规范市场经济秩序的顺利进行。

第三，要充分认识整顿规范市场经济秩序的长期性和艰巨性。在经济体制转轨过程中，市场经济秩序出现某些混乱现象，有着复杂的经济、社会和思想原因。对市场经济秩序的整顿和规范必须全方位进行，既要做好长期斗争的思想准备，又要抓紧解决当前突出的问题；既要全面进行，又要重点突出；既要治标，又要治本。整顿和规范市场经济秩序是一项长期的工作，是“十五”期间的一项重要任务。人民法院在履行行政审判的保障和服务职能中，既要有打持久战的准备和长远的打算，又要根据不同时期和不同地区的整治重点，部署工作任务；既要统筹兼顾各项行政审判工作，推动行政审判全方位开展，又要围绕市场经济秩序进行相应安排，突出重点。当前，要根据党中央和国务院的部署，按照各地实际情况，抓住经济秩序混乱的突出问题，抓紧审理整顿规范市场经济秩序中发生的案件，确保“争取用一年左右时间，取得阶段性成果”目标的实现。

二、充分发挥行政审判职能作用，依法保障整顿规范市场经济秩序工作的顺利开展

人民法院的行政审判工作，主要是通过依法独立公正地行使行政审判权和执行权，为整顿规范市场经济秩序履行保障和服务职能。人民法院应当围绕大局，立足审判，自觉履行职能，积极参与市场经济秩序的整顿和规范。

(一）依法支持整顿规范市场经济秩序的行政行为

为改革开放和经济建设的大局服务，是人民法院始终不渝的指导思想和政治方向。行政审判工作必须服从、服务于党和国家的大局。根据国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定精神。当前全国整顿规范市场经济秩序的重点是：以食品、药品、农资、棉花、拼装汽车等为重点，打击制售假冒伪劣商品违法犯罪行为；以查处规避招标、假招标和转包为重点，整顿和规范建筑市场；以查处骗税、偷税、非法减免税、逃废金融债务为重点，强化税收征管和金融信用秩序；以查处地区封锁和部门行业垄断为重点，打击地方保护主义；以查处非法经营的“网吧”、“游戏机房”、非法出版物为重点，整顿文化市场。

依法审理和执行好与以上整顿规范工作重点有关的行政案件和非诉执行案件，就是当前行政审判工作必须紧紧围绕的大局，也是行政审判的中心任务。任何以“维护”本地局部利益为借口干扰行政审判工作．影响整顿规范市场经济秩序的，人民法院都应当坚决抵制，这是对人民法院行政审判干部的考验。遇到地方或部门保护主义和其他对行政审判的非法干扰，要及时向党委、人大报告，取得理解和支持。必要时向上级法院反映。上级法院要坚决支持下级法院依法审判和执行。在整顿规范市场经济秩序中，人民法院要坚决支持和保障行政机关依法行使职权，支持行政机关依法开展各项整治活动，维持行政机关依法查处危害市场经济秩序的违法行为的决定，切实保障合法和生效的具体行政行为得到实施。

(二）通过开展行政审判遏制地方保护、地区封锁和部门行业垄断

地方保护、地区封锁和部门、行业垄断，严重地阻碍了全国统一、公平竞争的社会主义大市场的形成，是导致当前市场经济秩序混乱的一个重要原因。中央曾三令五申要求制止地方保护和地区封锁，打破部门行业垄断，这次整顿规范市场经济秩序又将其作为重点问题。国务院还专门制定了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。这些都充分表明，党中央和国务院对解决这一问题的态度很鲜明，决心很大，措施也很得力。人民法院应当充分发挥行政审判作用．坚决制止地方保护、地区封锁和部门行业垄断。对于涉及整治地方保护、地区封锁和部门行业垄断中发生的行政案件，人民法院要依法支持行政机关的整治行为；对于公平竞争权受到地方保护、地区封锁和部门行业垄断侵害的公民、法人和其他组织提起的行政诉讼，人民法院应当依法保护其公平竞争权。

一些地方保护、地区封锁和部门行业垄断是通过制定与法律和行政法规相抵触的地方性法规、规章和其他规范性文件体现的，或者借助于时间久远早已丧失其存在的社会经济条件的规定实施的，中央为此提出，“要清理不适应市场经济要求的现行法律”，“所有地方要尽快撤销与国家法律法规相违背的地方性法规”。国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》也明确指出，地方各级人民政府及其所属部门的规定与本规定相抵触或者部分相抵触的，全部或者相抵触的部分自行失效；依照宪法和有关法律关于地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触的规定，地方性法规同本规定相抵触的，应当执行本规定。在行政审判中，人民法院在适用下位法与上位法相抵触时。要通过选择适用上位法或者依法送请有权部门解释和裁决，维护国家法制的统一，克服地方保护主义和部门保护主义；通过撤销根据与法律法规相抵触的地方和部门规定作出的行政行为，遏制部门垄断和地区封锁。

(三）加大与整顿规范市场经济秩序有关的行政不作为案件的审理力度

改革开放以来，我国已制定一系列经济法律法规，其中直接规范市场经济秩序的法律法规达100多件，涉及规范市场经济秩序问题的法律条款就更多。当前的突出问题是有法不依，执法不严和违法不究。中央明确要求，在整顿规范市场经济秩序中必须加大执法力度，强化执法，从根本上改变这种现象。一些行政机关不艇行法定职责。是有法不依、执法不严和违法不究的重要表现。也是造成市场经济秩序混乱的重要原因。为严格贯彻有法必依、执法必严和违法必究的法制原则，人民法院应当积极受理和依法审判与整顿规范市场经济秩序有关的行政不作为案件，依法促使被诉行政机关履行整顿规范市场经济秩序的法定职责，推动市场经济秩序的整顿规范。对公民、法人或者其他组织诉行政机关不履行保护公平竞争法律职责，以及要求主管行政机关对制假售假者依法追究法律责任，因主管行政机关不作为而提起的行政诉讼，人民法院应依法及时受理，公正审判。

(四）加大与整顿规范市场经济秩序有关的非诉行政案件的执行力度

人民法院依法行使强制执行权，是保障整顿规范市场经济秩序的行政行为得到实现的重要环节。在整顿规范市场经济秩序中，对行政机关作出的具体行政行为，行政相对人在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法予以强制执行，确保行政行为的贯彻实施；行政机关在申请强制执行之前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行，申请采取财产保全措施的。人民法院应当依法及时采取财产保全措施；在诉讼过程中，被告行政机关有充分理由认为不及时执行被诉具体行政行为。将给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，申请人民法院先予执行的，人民法院可以依法先予执行。

(五）加强调查研究，积极参与市场经济秩序的综合治理

由于我国社会主义市场经济法律体系正处于建立和完善阶段。人民法院在审判与整顿规范市场经济秩序有关的行政案件中，必然会遇到层出不穷的新情况和新问题，也会面临种种困难。各级法院要结合行政审判实践，开展调查研究，总结审判经验，加强上下级法院之间的沟通。下级法院要及时向上级法院反映在行政审判实践中遇到的新情况和新问题，上级法院要加强对下级法院的审判监督和业务指导。

人民法院行政审判干部要加强与行政执法机关的沟通、联系和配合，支持行政执法机关搞好整顿规范市场经济秩序的执法培训，帮助行政执法人员提高执法水平，为整顿规范市场经济秩序主动提供司法服务。

各级法院要注意结合行政审判工作，积极参与市场经济秩序的综合治理。要通过行政审判，支持和保障行政执法机关依法行政，在整顿规范中与行政执法机关形成合力；通过审判行政案件。推动转变政府职能、建章立制、严肃执法等治本措施的实施；通过法制宣传，提高行政执法人员和广大群众的法律意识，使广大群众不断增强运用法律保障和维护自身合法权益的意识和能力。

三、行政审判参与整顿规范市场经济秩序需要特别注意的几个问题

整顿和规范市场经济秩序，是一项涉及面广、政策性强的工作。各级法院和广大行政审判干部要严格执行法律，善于把握政策和策略。抓住主要矛盾，注意工作方法，务求在行政审判和整顿规范市场经济秩序的结合上实现最佳的效果。

(一）必须处理好监督、支持与保障、维护的关系

行政审判的基本目标是，通过对具体行政行为合法性审查，既监督和支持行政机关依法行政，又保障和维护公民、法人和其他组织的合法权益。当前，市场经济秩序混乱是要着力解决的突出问题。严惩危害市场经济秩序的违法犯罪活动，加大行政执法力度和强化政府对市场的监管。大力整顿规范市场经济秩序，是党中央和国务院安排部署的中心工作。广大行政审判干部要根据形势的需要，正确区分主要矛盾和次要矛盾，妥善处理矛盾的主要方面和次要方面的关系，善于用矛盾论指导审判工作。人民法院要旗帜鲜明地支持和保障整顿规范市场经济秩序的合法行政行为，打击违法分子的嚣张气焰，营造打击违法分子的高压态势，为合法经营者伸张正气。

当然，监督依法行政、纠正违法行政行为以及保护公民、法人和其他组织的合法权益，与支持整顿规范市场经济秩序是相辅相成而不是相互对立的。通过行政审判规范执法行为和提高执法水平，是人民法院支持整顿规范市场经济秩序的重要方面。全国整顿和规范市场经济秩序工作会议明确要求，在整顿规范过程中必须强化法制、建立依法行政机制，“当务之急是切实解决有法不依、执法不严的突出问题”。“各执法机关要坚持严格执法、公正执法，规范执法行为，减少执法随意性”，“加强执法队伍建设，提高执法水平”。在规范和整顿市场经济秩序中，能否贯彻依法办事和依法行政的法制精神，直接关系到整治工作的效果和成败。行政审判的基本功能是对具体行政行为的合法性进行审查。人民法院应当通过对整顿规范市场经济秩序中的具体行政行为的合法性审查，支持合法的行政行为，纠正违法的行政行为，减少执法的随意性，促进执法水平的提高。保障整顿规范市场经济秩序工作的顺利开展。

(二）必须处理好法律效果与社会效果的关系

在审判与整顿规范市场经济秩序有关的行政案件中，要妥善处理法律效果和社会效果的关系，实现法律效果与社会效果的统一。广大行政审判干部既要坚持合法性审查原则，又要站在讲政治的高度，从有利于整顿规范市场经济秩序出发，对行政案件依法妥善处理，防止裁判产生不良后果。要注意把握法律的精神实质，防止片面地、机械地理解和适用法律，或者简单地就案办案和孤立办案，决不能放纵危害市场经济秩序的违法行为和违法分子。

要将依法办案与扩大办案的社会效果结合起来。要寻求适当的时机，选择那些判决结果是维持合法行政行为的大要案和具有教育意义的典型案件，公开宣判，通过媒体公开宣传和曝光，既为整顿规范市场经济秩序营造强大的舆论声势，震慑违法分子，又以案说法，开展法制宣传教育，提高行政机关依法行政和广大经营者遵守法律的自觉性，推动市场经济法制建设。对于撤销或者变更被诉行政行为的案件，在宣传报道上要慎重，要讲究方式和注意分寸，避免对整顿规范市场经济秩序产生负面影响。在裁判文书中要强化说理，讲清违法行为的性质和危害性，增强裁判文书的警示和教育作用。对行政执法中的典型问题，可以适当的方式及时提出司法建议，扩大办案效果，规范执法行为，提高执法水平。

(三）必须处理好公正与效率的关系

司法公正是审判工作的本质属性，是人民法院行政审判工作参与整顿规范市场经济秩序的立足点和特有方式。人民法院务必紧紧把握司法公正这一主题，站在法律和公正的立场上，对于整顿规范中发生的行政诉讼，以合法性审查为中心，把好案件的事实关、证据关、程序关和适用法律关，依法受理和公正裁判，确保办案质量，使每一个案件都符合法律的要求，经得起历史的检验。

公正与效率不可偏废，迟到的公正不是公正。特别是，在审理与整顿规范市场经济秩序有关的行政案件中，提高办案效率对于配合专项整治活动、加大执法力度和营造严惩违法分子的法律声势，都具有更为突出的意义。对于与整顿规范市场秩序有关的行政案件，人民法院应当快受理、快审理、快结案和快执行。对于与整顿规范市场秩序有关的非诉行政案件，要抓紧审查，及时执行。

(四）必须处理好行政审判的全面开展与重点突破的关系

近年来行政审判有了长足的发展。行政案件不但数量稳步增长，类型结构也有明显变化。特别是，在行政案件已拓展到五十多种、几乎覆盖所有行政管理领域的同时，经济行政案件日趋增加。而且，加入世贸组织以后，各种新类型案件将会不断出现，对经济行政案件的审判将有更高的要求。经济行政案件的日益增多表明，行政审判对经济关系的调节力度越来越大。这是市场经济发展的必然要求和趋势，也是推动市场经济法制化的必由之路。我们应当认清形势，抓住机遇．在经济行政案件的审判上有较大的作为，逐步实现行政审判工作重心的转移。当前的整顿规范市场经济秩序，为加强经济行政案件的审判提供了一个契机，我们要抓住这个机遇，在全面搞好行政审判工作的同时，开创经济行政审判工作的新局面。

(五）必须妥善处理搞好审判与提高自身素质的关系

努力提高广大行政审判干部的政治业务素质和执法水平，是搞好行政审判工作的重要保障，也是确保行政审判在整顿规范市场经济秩序中充分发挥职能作用的重要基础。行政审判具有很多特殊性，对审判人员具有更高的要求。行政审判人员担负着监督行政机关和行政机关工作人员依法行政的职责，这就要求广大行政审判干部具有良好的政治品格和职业道德素养；在行政审判中，经常遇到认定和审查不同层级的法律规范之间的冲突，有时还需要按照法律基本原则审查法律规范能否适用，这就要求广大行政审判人员具有更加坚实的法学理论功底；行政审判涉及的法律法规面广量大，变动频繁，情况复杂，专业性强，学习和掌握起来难度较大，这就要求广大行政审判人员必须常抓不懈地学习研究和更新知识。为适应新的形势和任务的要求，我们既要加强业务培训，更要增强学习和研究的自觉性，营造一种学习和钻研的良好氛围，不遗余力地提高业务素质和审判水平，努力造就一支高素质的审判队伍。

这次培训班既是贯彻落实中央关于整顿规范市场经济秩序决定的具体步骤，又是加强经济行政案件审判工作、提高审判水平的重要举措。希望同志们珍惜这次难得的培训机会，认真学习，加强研讨，圆满完成学习任务。最后，预祝同志们学有所得，生活愉快，身体健康 ！