【发布部门】最高人民法院【发布日期】2002.07.25【实施日期】2002.07.25【效力级别】司法解释
各位记者：
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》），已于2002年6月4日由最高人民法院审判委员会第1224次会议讨论通过，于今天公布。这是最高人民法院继《民事诉讼证据的若干规定》之后，出台的又一部关于诉讼证据问题的重要司法解释，对我国的行政审判工作的发展和行政诉讼制度的完善将产生重要而深远的影响。下面，我就这部司法解释的起草情况、主要特点和内容及其意义做一简要介绍和说明。
一、《证据规定》的起草情况和主要特点
行政诉讼证据问题，是行政诉讼的核心问题之一。我国现行行政诉讼法有关证据的规定，比较原则，难以解决行政审判实践中纷繁复杂的证据问题；行政诉讼不同于民事和刑事诉讼，有着许多不同的特点，民事和刑事诉讼证据制度在许多方面不能适用于行政诉讼；特别是我国加入世贸组织后，世贸组织的有关协定和修改后的我国国内法律，对行政诉讼证据提出了明确的要求。这些都迫切需要对行政诉讼证据制度加以改革和完善，制定一套比较系统、详尽和明确的证据规则，以适应行政审判工作的发展。从去年5月以来，最高人民法院即着手证据规定的起草工作。在起草这一司法解释的过程中，我们广泛听取和征求了全国人大法工委、国务院法制办、最高人民检察院、部分地方人民法院和专家学者的意见，并进行了多次调研活动。在归纳、总结和研究分析各种意见的基础上，经过多次修改，由最高人民法院审判委员会讨论通过。
这部司法解释的主要特点：
一是体现了改革精神。最高人民法院关于《人民法院五年改革纲要》提出“要进一步完善质证和认证制度”。肖扬院长在去年7月全国高级法院院长会议上又强调：“建立符合行政诉讼特点的举证、质证、认证规则”，是最高人民法院2001年改革的重点之一。按照要求，证据规定的起草突出了改革的精神，内容力求既反映审判工作实际，又不简单地迁就现实，保持必要的前瞻性；规定既体现法律的原则性，又注意在法律框架内的灵活性，以适应纷繁复杂的审判实际需要。同时，还注意吸收证据理论的研究成果，积极借鉴国外成功的证据立法和司法经验。
二是突出了行政诉讼的特点。行政诉讼是以对被诉具体行政行为进行合法性审查为核心的诉讼，在许多方面与刑事和民事诉讼有着明显的区别。在行政诉讼的合法性审查中，很重要的内容是审查被告作出具体行政行为时认定事实和它所依据的证据，这就产生了行政程序证据与行政诉讼证据的特殊关系，也就是说，行政诉讼审查的证据，主要是行政机关在行政程序中已经作为定案依据的证据，具有很强的“案卷主义”色彩，应当由被告负举证责任。根据这一原则，在举证责任的分配、举证期限的确定、证据的收集补充等方面，被告与原告的权利义务都有明显的不同，《证据规定》体现了行政诉讼证据制度的特色和保护弱者、追求实质上的法律平等的精神。
三是适应了入世的要求。WTO有关法律文件对证据问题作出了明确规定，特别是体现了证据的告知、质辩、以证据为根据(证据裁判主义）和直接言词的现代法治和正当程序观念。这些规定都涉及行政程序和司法程序。为适应我国加入WTO的形势，证据规定的一些条款作了必要的反映。此外，为适应涉外行政案件相应增多的需要，《证据规定》对有关规则作了相应规定，如对外文书证等设定了说明证据来源，经所在国公证机关证明，我国使领馆认证和翻译机构盖章或者翻译人员签名等为主要内容的具体规则。
四是注意了规定的可行性和可操作性。随着行政审判方式改革的深化，各地法院在建立和完善证据规则方面积累了许多经验，形成了一些比较成熟的做法，证据规定注意吸纳和固定下来。对一些目前还拿不准、处于尝试过程中的做法，则不急于作出规定继续实践，进一步完善。通过《证据规定》的制定，可以统一各地不尽相同的做法，避免各行其是，以落实法制统一原则。此外，《证据规定》在体例、结构和内容上尽可能做到科学、系统和具体、明确，并保持相对完整性，便于审判人员适用和操作。
五是把握司法解释的定位。《证据规定》作为适用法律的司法解释性规范，在内容结构和语言表述上都具有不同于法律的特点，《证据规定》既具有可操作性，又体现符合法律规定的原则和精神。在内容排列上，基本上是按照审判程序的阶段加以确定；在内容设置上，突出证据规则主要为便于法院审判和当事人诉讼的审判规程的特点；在内容的表述上，突出了业务指导性；在文字措辞上，注意体现在法律原则范围内的灵活性，使一些不宜作硬性规定的问题具有一定的弹性。
二、《证据规定》的主要内容
《证据规定》全文分为六部分，共八十条，主要包括以下内容：
(一）通过对行政诉讼法第三十二条和第四十三条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”的规定作具体化的解释，完善了行政诉讼举证责任的分配与举证期限
行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和依据的规范性文件。”第四十三条规定：“被告应当在接到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”这两条规定是我国行政诉讼举证责任分配及举证期限的基本原则，是行政诉讼证据规则区别于民事诉讼“谁主张，谁举证”证据规则原则的核心，但由于缺乏可操作性的具体规定，这一原则不能完全解决实践中的举证责任分配和举证期限问题。我国行政诉讼是一项建立不久的诉讼制度，不少行政机关及公民、法人或者其他组织对举证责任的内容、不完成举证责任的法律后果、举证期限以及超过举证期限提供证据的法律后果不甚明确，缺乏举证的积极性和举证意识。一些审判人员对被告作出的具体行政行为负有举证责任、原告应当提供其符合起诉条件的初步证明责任、超过期限提供证据的后果及何种情况可以延期提供和补充证据等问题，有时也难以判断。这不仅不利于对当事人合法权益的保护，而且影响审判效率。为此，证据规定根据行政诉讼法等有关法律的规定，在总结审判实践经验的基础上，对行政诉讼举证责任的分配和举证期限问题作出了具体解释，即：被告对其作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。原告向人民法院起诉时，应当提供证明其符合起诉条件的相应的证据材料；在起诉被告不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料；在行政赔偿诉讼中，应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。原告因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。同时，对实践中经常遇到的原告、被告因不可抗力等正当事由不能按期提供证据、特殊情况需要补充证据以及人民法院要求当事人提供或者补充证据等问题，也作了具体的规定。
(二）通过对行政诉讼法第三十一条第一款规定的行政诉讼证据种类的具体解释，明确了当事人向人民法院提供证据的要求
行政诉讼法第三十一条第一款规定：“证据有以下几种：(一）书证；(二）物证；(三）视听资料；(四）证人证言；(五）当事人陈述；(六）鉴定结论；(七）勘验笔录、现场笔录。”当事人依照上述规定向人民法院提供的各类证据，是行政诉讼中质证和认证的基础，对于人民法院准确查明案件事实具有重要意义。但是，由于该条没有对当事人提供各类证据提出明确的要求，在审判实践中当事人提供的各类证据往往存在这样或者那样的问题，给审判人员质证和认证带来困难，造成诉讼拖延，个别案件甚至发生认定事实错误。为了规范当事人提供证据，提高审判效率，保障案件的公正审判，根据行政诉讼法、行政处罚法等有关法律的证据规定，分别对当事人向人民法院提供的书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等各类证据，以及涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，提出了具体的要求。同时，规定对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，在开庭前人民法院可以组织当事人向对方出示或者交换证据。
(三）通过对行政诉讼法第三十四条和第三十六条关于人民法院有权调取证据和采取证据保全措施规定的具体解释，明确了人民法院调取证据的范围和条件，采取保全措施的程序及具体措施
行政诉讼法第三十四条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”这条规定设置了人民法院依职权调取证据的内容，与行政诉讼举证责任分配原则相辅相成，构成了行政诉讼证据形成的体系，但是，它没有具体规定要求当事人提供、补充证据或者调取证据的范围和条件等。《证据规定》在行政诉讼法规定的基础上，根据行政审判的实践经验，规定：“人民法院有权向有关单位和个人调取证据。有关单位和个人不得以涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私为由，拒绝向人民法院提供证据。”“有下列情形之一的，人民法院可以依职权调取证据：(一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；(二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。”“有下列情形之一，原告或者第三人不能自行收集，并能够提供确切线索的证据材料，可以申请人民法院调取：(一）由有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；(二）涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的证据材料；(三）因客观原因不能自行收集的其他证据材料。”同时，还对有关人民法院调取证据的程序、委托鉴定及重新鉴定、勘验现场等问题作了具体的规定。
行政诉讼法第三十六条规定：“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。”该条对保全证据的程序和保全措施未作规定。《证据规定》在总结保全证据的审判实践的基础上，规定：“当事人申请保全证据的，应当在举证期限届满前以书面形式提出，并说明证据的名称和地点、保全的内容和范围、申请保全的理由等事项。”“当事人申请保全证据时，可以要求其提供相应的担保。”“人民法院依照行政诉讼法第三十六条规定保全证据的，可以根据具体情况，采取查封、扣押、拍照、录音、录像、复制、鉴定、勘验、制作笔录等保全措施。”“人民法院保全证据时，可以要求当事人或者其诉讼代理人到场。”
(四）通过对行政诉讼法第三十一条第二款关于经过质证的证据才能作为定案根据的规定的解释，完善了质证规则
行政诉讼法第三十一条第二款规定，证据经过法庭审查属实，才能作为定案的根据。根据这一规定，只有在法庭主持下，由当事人就庭审中出示的证据进行对质、辨认、核实和质疑后的证据，才可以作为定案的根据；未经法庭质证的证据，不得作为定案的根据。但对质证的程序、质证的方式、各类证据的质证规则等没有作具体规定。根据行政诉讼法第三十一条第二款规定精神，《证据规定》在强调未经庭审质证的证据不能作为定案根据原则的前提下，规定对行政程序中或者庭前交换证据中没有争议的证据，当事人同意不再在庭审中质证的，人民法院可以直接认定。经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案根据，但在庭前交换证据中没有争议的证据除外。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证。同时，对质证的顺序、质证的方式、质证的内容，以及对各类不同证据的质证规则等问题作出了具体规定，从而在行政诉讼法和原有司法解释的基础上，进一步完善了行政诉讼的质证规则。
(五）根据行政诉讼法的相关规定，完善了认证规则
认证是对证据能力和证明效力的审查判断，在证据规则中具有举足轻重的地位。现行行政诉讼法和其他有关法律虽然没有对认证问题直接作出具体规定，但相关条款规定，对于认证问题已经提出了原则要求。如行政诉讼法第五十四条规定将“具体行政行为证据确凿”作为判决维持具体行政行为的要件之一；具体行政行为“主要证据不足的”则判决撤销，都体现了对证据进行认证的原则精神。为使这些原则和精神具体化，防止法官在认定证据上具有较大的随意性，影响司法公正和司法效率，同时也为了有效地防止和抵制各方面的干扰，保证法官依法独立判案，《证据规定》根据我国司法实践，借鉴国外成熟的经验，制定了符合我国国情的行政诉讼认证规则。例如，《证据规定》明确规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”确立了人民法院根据法律规定的诉讼程序查明的事实实质上是一种法律上的真实的证明标准。再如，《证据规定》明确，法庭应当对经过庭审质证的证据和无须质证的证据逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。通过合法性和真实性审查，排除非法证据材料和虚假证据材料，认定证据的证明效力，确定定案根据。同时，《证据规定》还对非法证据排除规则、案卷外证据的排除规则、最佳证据规则、自认规则、推定规则、补强证据规则等作出了具体的规定，从而在行政诉讼法和原有司法解释的基础之上，完善了行政诉讼的认证制度。
(六）根据行政诉讼法的规定，完善了对证人和鉴定人的保护制度
在行政审判实践中，证人、鉴定人害怕打击报复，怕耽误时问，不敢或不愿出庭作证，特别是不敢为原告出庭作证的现象比较突出。证人如果不出庭作证，就会使当事人正当的诉讼请求得不到法律的支持，使本来不太复杂的案件难以作出公正的判决。因此，加强对证人和鉴定人的保护，强化对妨碍取证、作证等行为的制裁，提高证人和鉴定人出庭作证的积极性，增强证人履行出庭作证义务的意识，对于保障行政审判的公正和效率具有特殊意义。为此，《证据规定》强调：“证人、鉴定人及其近亲属的人身和财产安全受法律保护。”“人民法院应当对证人、鉴定人的住址和联系方式予以保密。”“证人、鉴定人因出庭作证或者接受询问而支出的合理费用，由提供证人、鉴定人的一方当事人先行支付，由败诉一方当事人承担。”同时规定：“证人、鉴定人作伪证的，应当依照行政诉讼法第四十九条第一款第(二）项的规定追究其法律责任。”“诉讼参与人或者其他人对审判人员或者证人、鉴定人、勘验人及其近亲属实施威胁、侮辱、殴打、骚扰或者打击报复等妨碍行政诉讼行为的，应当依照行政诉讼法第四十九条第一款第(三）项、第(五）项或者第(六）项的规定追究其法律责任。”“对应当协助调取证据的单位和个人，无正当理由拒不履行协助义务的，可以依照行政诉讼法第四十九条第一款第(五）项的规定追究其法律责任。”从而完善了对证人和鉴定人的保护制度。
三、《证据规定》的意义
《证据规定》是我国第一部比较系统地对适用行政诉讼法关于证据问题作出规定的司法解释，对我国行政审判事业的发展和行政诉讼制度的完善必将产生重要而深远的影响。
(一）将促进行政审判的程序公正，保护行政相对人的合法权益
司法公正在很大程度上依赖司法程序上的公正，实现行政审判程序公正，是制定《证据规定》的指导思想之一。在行政程序中，原告处于弱势一方，特别是在收集证据上更是处于弱势地位，为保护其合法权益不受违法行政行为的侵犯，诉讼程序中的举证、质证及认证方面必须充分考虑这种因素，使原告在诉讼中与被告处于实质上的平等地位。而且，由于法律规定比较原则，加之我国长期受封建主义思想的影响，行政审判活动受到的干扰较多，行政机关不提供证据、拖延提供证据、在诉讼中调查取证等违法情况和法官在诉讼中迁就行政机关的现象时有发生。这些情况影响了人民法院对当事人诉讼权利的平等保护和审判效率的提高，妨碍行政审判的公正与效率。为此，《证据规定》从举证、调取证据、质证和认证等各个方面都加强了对原告的保护力度，使原告在诉讼中可以与被告处于实质上的平等地位。《证据规定》的施行，对保护当事人的权利，特别是原告的权利，排除非法干扰，实现行政审判的公正与效率，具有积极的意义。
(二）将有利于支持和保障依法行政
支持和保障行政机关依法行使行政职权，提高行政管理的效能，也是制定《证据规定》的指导思想之一。支持和保障行政机关依法行使职权，是我国行政诉讼法的一个重要目的，是行政审判的一个重要功能。单纯强调监督不强调支持和保障，不利于改善行政审判执法环境；不注意通过行政诉讼保障和提高行政管理的效能，将会成为行政审判发展的一个重要制约因素。《证据规定》体现了这种指导思想。例如，行政机关在其职权范围采取法律未禁止、不侵害当事人合法权益的方式收集的证据，不作为非法证据予以排除；行政机关在行政程序中已依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，而在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。实施这些规定，将会进一步促进规范行政机关的行政行为，促进依法行政，提高行政管理的效能。
(三）进一步完善了我国的行政审判制度
行政诉讼证据规则一直是完善行政审判制度的瓶颈问题之一。《证据规定》以行政诉讼法为依据，在总结十余年行政审判工作经验的基础上，参照国外成熟的证据规则，将这些经验上升为司法解释，进一步完善了行政审判制度，解决了行政审判实践中的突出问题，对于保障人民法院的审判方式改革的依法有序进行，将会起到积极的推动作用。《证据规定》通过对行政诉讼法等有关法律规定的解释和细化，使公民、法人或者其他组织与行政机关在行政诉讼中如何举证、质证，法官如何认证更加清楚，对官司输赢的原因更加明白，能够更加有效地保护当事人的合法权益，也有利于人民群众对人民法院行政审判工作的监督和支持，使人民法院真正成为最讲理、最公正的地方，更好地维护最广大人民群众的根本利益，保障和促进生产力的发展，弘扬先进文化、促进社会主义精神文明和政治文明的建设。
(四）有利于人民法院履行我国加入世贸组织后司法审查的职责
我国加入世界贸易组织后，将全面履行世界贸易组织规则，其中包括对涉及国际贸易行政案件证据的要求，特别是对证据的告知、质辩、以证据为根据和直接言词的要求。《证据规定》的许多内容体现了世贸组织规则和修改后的我国法律和行政法规的要求，符合现代法治和正当程序观念，为承担司法审查职责奠定了证据制度基础。
当然，《证据规定》的内容还是基本和初步的。随着对行政审判规律认识的深化和行政审判实践经验的丰富，我们将不断完善行政诉讼证据规则，为行政审判提供更加坚实的诉讼证据制度支持。
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