【发布部门】最高人民法院【发布日期】2003.09.23【实施日期】2003.09.23【效力级别】司法解释

同志们：

我代表最高人民法院执行办，对天津海事法院综合大楼的落成和投入使用表示热烈的祝贺！对2003年全国海事法院执行工作会议的顺利召开，表示衷心地祝贺！这次会议的主题是“如何解决执行难问题”，东道主天津海事法院在会前主办了执行理论研讨活动，组织写成了一批执行论文，使这次会议体现了“切实解决执行难问题”的理论探索精神，这里浸透着海事法院执行干部和各位领导的孜孜以求的辛劳，对同志们的进取精神表示真诚的敬意和谢意。

最高法院分管执行工作的副院长黄松有同志对这次会议很重视。我在本月22日至26日，被邀请参加的会议有四个，一个是在厦门召开的第五次华东高级法院执行工作协调会议；二是在昆明召开的《人民司法》“春城杯”颁奖会议；三是内蒙古高院召开全区执行工作会议；四是这次会议。这些会议当初都表示要参加的，但不巧都安排在本周。报请黄副院长审批，他让我只参加这一个会议，要求把这次会议精神带回向他汇报。故此，我代表黄副院长对这次会议表示祝贺。来参加这次会议，立即被金秋的天津市滨海新区的勃勃生机所感染，被天津海事法院的司法形象建设的成果所感动，被全体与会同志们执行理论探索的收获所感奋！因此，也想围绕着这次会议的主题，就大家讨论所涉及的几个主要问题，谈点意见，供同志们参考。

我主要谈四个问题：

一、关于执行难的成因

从中央中发（1999）11文件的下发到党的十六大报告提出“切实解决执行难问题”，已经使“解决执行难问题”成为全党的一项重要的政治任务，也是国家法制建设中一道必须解决的难题。最高法院极为重视。但是，就全社会而言，有针对性地剖析执行难的成因和运筹对策，却还远远不够，也还没有引起普遍的重视和应有的努力。

我们讲的执行难，是指被执行人有可执行的财产，因客观阻碍和主观限制而不能执行、不施执行的情况。对于被执行人确无财产可供执行的，就全国的情况看，大约占执行案件的30％左右；天津海事法院的调查报告确认此类案件占45％，比例很大。这类案件为执行标的自始不能，这种执行不能，不属于执行难研究的范围。

我们要研究的是70％左右有财产可以执行而难以执行的原因，会议上有几篇论文对此问题进行了深刻的剖析。综合各种信息，我分析认为致执行难有八项因素：

1．地方保护主义。行政机关制作的“土政策”和行政干预企业改制逃债，致“债务悬空”而难以执行。

2．部门保护主义。由于国家分权当中难免存在着混合情形，便存在着部门之间的权力冲突，执行部门施行执行权常遇到公安、房地产管理、海关、税务等行政部门和检察机关、纪检监察部门权力的对抗。部门壁垒，执行倍难。

3．人治理念深厚。少数地方党政领导者基于官本位的理念，无视法律而滥用权力，动辄以言代法，以权压法，乱批条子干扰执行。其中少数是基于地方和部门保护主义的需要，但更多的是基于人情，基于中间人的金钱驱动。这种干预常使执行力变得苍白无力。

4．法制观念淡薄。被执行人、协助执行人、第三人及其他案外人，基于对法律的无知、失尊或者亵渎，便常以逃避执行、藏匿、转移、毁损财产等方式，或者以暴力抗拒等方式对抗执行，以致执行人员出师无名，甚至常遭伤、残、亡等严重恶果。

5．政策调整中的限制。在国务院有关部门的要求下，最高法院多次发出政策调整性规定，成批地宣布对同类企业中部分企业中止审理、中止执行，致相对债权人要通过执行程序实现债权，在时间和空间中出现不可逾越的障碍，至今这种趋势还在加剧，问题难以解决，积重难返，为执行之难中之难。

6．执行依据错误。据以执行的各类生效法律文书，其实体上的处理错误是普遍存在的，强制执行之，必然激化矛盾；而现代理念中又出现了“为了维护法院的司法权威，错判的案件一般不予改判”的主张，更使执行工作常处于无奈之中。肖扬院长曾明确要求：“错误的判决不得交付执行”。但却无以为计，因为没有有效的程序作保证。这常使执行干部在执行错误的生效法律文书中发生暴力事件，付出了沉痛乃至生命的代价。

7．执行立法滞后，无法可依的情形突出。最高法院组织起草的《民事强制执行法草案》，已历时三年多，四改其稿，最近的送审稿列法条235条，正等待时机报审。现在立法依然困难重重。此法出台前，在执行程序中，诸多环节无法可依，其结果是：对内致执行乱；对外致执行难；而执行乱又在加剧执行难。因而，执行立法滞后的状况必须尽快改变。最高法院正为此作全面的努力。

8．执行队伍素质不高。由于对执行工作专业化认识不足，先期调配的执行干部素质较低；后期虽引起重视，但因审判战线人少、任务重、全线人力吃紧的状况，难以作出大的调整，致执行队伍政治素质、业务素质先天不足，后天难补。加之执行理念中的失误，如前几年曾搞的“大会战”之类的粗放式的执行，以整体力量推进执行，掩盖了个人素质的缺欠，同时也助长了相当一部分干部不学无术，不思进取，安于现状的心理。执行中出现的野蛮执行、消极执行、激化矛盾等情形，多为素质较差的干部的执行行为所导致的。

显然，前六个执行难的原因必须由党和国家来解决，法院无力自行解决，我们常在无奈中面对。我们希望在地方上能有所突破，创造出解决前六个原因方面问题的经验，广东高院依靠省委解决这些问题，已有了可取的经验。

后两个问题加上第六个问题的一部分，最高法院高度重视，正下苦力加以解决：倡导公正与效率这一工作主题，务求审判公正；大力推进执行立法速度，务求尽快在执行程序中有法可依；加强执行队伍建设，力求有一支过得硬的执行队伍。这方面的工作任务艰巨，执行办公室会同有关部门，正全力推进；力求尽早有希望的结果。

这次会议上，天津、青岛、厦门等海事法院的论文，对执行难的成因作了全面分析，对解决执行难的对策，提出了很有价值的建议。会议纪要对解决执行难提出了八条建议。这对于“切实解决执行难问题”具有很好的学术研究价值和司法实践意义。最高法院执行办会认真研究，吸纳精华，用于指导全国的执行工作。

二、关于执行工作改革

“切实解决执行难问题”的根本出路在于改革。宁波海事法院的《论海事法院执行工作机制改革的特殊性与走向》一文中有一句话：“执行工作改革是攻克执行难制胜的法宝。”这句话切中要害。事实也证明了这一句话的真理性。

几年来，执行工作改革的收获，可以说既收获了“希望”，也收获了“果实”，我以为可以列述如下：

（一）执行管理体制的改革开创出新格局

依据中央（1999）11号文件关于“改进管理体制”的要求，在高级法院辖区内建立起对执行工作的统一管理，统一协调，即统一领导的新体制。相当一部分地方法院执行工作朝着“三统管”的方向前进：管人，管下级法院执行局局长的选任和执行力量调动；管物，管下级法院执行局执行车辆的购置、分配以及资金的申请、调配；管案，管下级法院的执行案件，以提级执行、指定执行、交叉执行、委托执行、集中执行等方式和执行监督、执行复议等制度，有效地抵制和排除地方、部门保护主义的影响和干扰，取得了空前的成功。执行管理体制改革的成功为司法体制的改革开了先河。可以说，执行体制改革是司法体制改革的最突出的标志。

（二）执行权分权运行已成监督制约的机制

地方各级法院从执行员权力集于一身的弊端的剖析中，加速进行分权管理。先是执行命令权、执行实施权、执行裁判权的“三权分立”管理，最早提出这一管理模式的是吉林省吉林市中级法院；后来也有称作“两权”，将执行命令权划归为执行实施权；也有提“执行实施权、执行审查权、执行裁决权”此“三权运行”，近又有如黑龙江高院推行的“执行实施权、执行裁判权和执行监督权”的三权运行。不管采取何种分权运行形式，都是将执行权的运行在不同阶段，由不同人员行使，以在执行机构内部形成执行权分权运行，产生互相制约、互相监督和互相协调的权力运行机制。为此，有的执行机构人员少，难以按人分权的，也采取特殊的组织形式分权。执行机构率先分权运行，并已初成机制，为司法改革之重要内容，不容小视。

（三）执行局作为执行机构改革的模式已成定局

作为执行工作管理体制和执行权分权运行机制的共同载体--执行局，已如雨后春笋般地成立起来，她的普遍成立已成不可逆转的定局。最高法院上报司法改革方案中也提出各级法院成立执行局，最高法院要成立执行总局的建议。目前，高级法院执行局已成立了30个，其中20位局长高配为副院级，6位局长进院党组为成员。各中级、基层法院执行局长的高配比例还高。这首先是提高了执行队伍的地位，提高了执行工作的权威。这一成果应当说是千载难逢，千金难买的改革收获。

（四）执行方式方法的改革全面丰收，风景独好

全国执行干部在执行第一线用辛勤的汗水和血泪，用伤痛和生命换来的改革成果，最为丰硕的是执行方式和执行方法的改革。已经在全国全面推行的执行制度和执行方式有：执行风险告知制度、执行财产报告制度、执行财产审计制度、执行财产调查制度、执行财产举报制度、执行听证制度和以物抵债、劳务抵债、债权转股权、所有权转承租权、执行和解等执行方式，已不容置疑，应当在实践中不断深化。已经在部分地区实行或者推广的执行制度和方法有：预立案登记制度、债权人调查财产制度、制发债权凭证制度、网上公示被执行人名录制度、执行情况查询制度、执行“110”制度、执行“一二一办案制度”、执行收费制度、限制被执行人高消费制度、评估、拍卖委托制度，等等。近期召开的全国法院执行局（庭）长座谈会上，黄松有副院长充分肯定执行改革成果，并就当前践行司法主题和司法为民的需要，提出了十二项制度，包括了上述的有关内容。执行办已将这十二项执行制度分题到合议庭，分题到有关高级法院，力求在年底前逐项出台。天津海事法院的《解析当事人经营风险造成的执行难》、厦门海事法院的《审执分立新思维》、青岛海事法院的《强化对申请执行人的风险告知势在必行》、上海海事法院的《论裁执分离制度》、北海海事法院的《论强制执行制度的改革与完善》等文从不同角度作了论述，均颇有见地，值得参考。

可见，执行工作改革所取得的每一成果，都利于解决执行难问题。改革是解决执行难的首要的最有效的手段。这应当是每名执行干部牢记的肩上重任。在任何时候，任何情况下，都要以改革之坚定信念和决心面对现实，不要因为工作繁忙而忽略执行工作改革，也不要因为领导人的注意力转移而放弃执行工作改革，更不要因为社会舆论的压力而改变改革工作的方向，要有始有终地搞好执行工作改革。

三、关于执行权的属性

这是个十分敏感、争论不休、又迫在眉睫的必须明确的一个问题。万鄂湘副院长昨天的讲话言简意明，切中要害，对一项不是他分管的工作，能如此入木三分地透彻分析，令人敬佩。万副院长提出的执行权归属的四条理由，已在相当多的领导同志那里得到共识。

我和执行办的同志曾主张执行权具有行政权和司法权之双重权力属性，并以其中的行政权属性为依据，积极推进成立执行局；并在民事强制执行法草案的设计之中，将现行的如扣押、查封、冻结之裁定，即程序中的裁定，统改为决定，由执行员制作决定。这是考虑到将来体制改革后，一旦将执行权交给司法行政机关，由行政机关执行时由其作出行政决定即可。现在看来，不管是认定执行权是行政权也好，执行权具有双重权也好，还是执行权“是与审判权并行的司法权的下位权力”也好，其论述大都违背执行权的本质要求。浙江高院童兆洪副院长发表于今年9月9日人民法院报上的《民事执行权若干理论问题再思考》一文，引起多方面的关注，其对于将执行权留在法院，无疑有促进作用。此文发表后，在北京浙江饭店进行了一次学术讨论，江伟、杨荣新、肖建国等专家学者纷纷发言探讨，均基本赞同童的观点。但对其关于“执行权是与审判权并列的司法权下位权力”的结论，均提异议。众口一词的结论是：执行权就是司法权，否则，按“行政权的性质是管理权、审判权的性质是判断权、执行权的性质是强制权”来划分，难以服人。

我近期经过反复思考，与江伟、杨荣新等专家讨论认为：执行权就是人民法院的司法权，其权能要素有六项：

1．司法审查权。传统理论认为，我国没有司法审查权，在立法权、行政权和司法权中，没有司法审查权，法院无权对立法和行政机关所立的法律和行政法规进行审查。实际上行政法规、行政决定，都是行政机关具体行政行为的结果。而法院在执行程序中，对申请执行的行政决定依法是应当审查的，这种审查就是司法审查。由此类推，对仲裁裁决、公证债权文书的审查，都是司法审查。对此，应当定位为司法审查权。

2．司法命令权。我国民诉法最初设定的执行通知，只起到对被执行人的告知作用，没有强制力。现从各国的立法例来看，执行通知应为执行命令，被执行人应遵命行事。拟在立法时解决此问题。执行命令权显属司法权，为人民法院的专属权力。

3．执行实施权。即执行措施的实际操作权，其本身就具有强制执行力。所谓执行实施权，又有三项权能，即财产调查权、财产提取权和财产交付权。

4．财产保全权。生效法律文书从生效之时起至申请执行之日，往往是被执行人转移财产，逃避执行的时机。为此，应在立法或者司法解释上填补此欠缺，增加执行程序前的财产保全手段。天津海事法院《论执行前财产保全制度的建立》一文很有这一立法学术和司法实务价值。此项权力与诉前、诉中的财产保全权之权能相同，正是人民法院司法权之一。

5．执行裁判权。对执行程序中发生的主体和权属争议的，由执行法官或者执行审判庭裁判解决，这在立法设计中已有规定。现在，依效率原则要求，有的诉在执行程序中由执行机构负责，这最终可能在法院里再成立一个民事审判庭，专审执行程序中的民商事纠纷。

6．执行管理权。即当前的执行工作的内部横向和外部纵向的管理（统一领导的管理）。

按照万副院长的观点，还有一项权力，即执行程序中的刑事自诉权。这有待于我国立法解释增加藐视法庭罪后，才可划定执行权具有此项权能，这将是最难的一大进步。

可见，这六项权能，是不能分离的，必须由人民法院统一行使。退一万步讲，将其中的执行实施权分出去，由司法行政机关行使，则另五项权能必由法院行使，即使再将执行管理权交由行政机关行使，依然难以正常运行。且不讲司法行政机关那个执行局工作之困难有多大，其工作效率之低下更会是苦不堪言，更何况其碍于体制上的无制约性，必然使“执行难”雪上加霜，于国无利，于民有害。所以，大家应当坚定信心，不必担心会将执行权和执行队伍和盘交出去。

四、关于司法为民思想

党中央提出立党为公，执政为民，肖扬院长继之提出司法为民，并要求人民法院干部要亲民、利民、为民。这不是空洞的口号，是应当认真实践的任务。最近召开的全国法院执行局（庭）长座谈会议上，黄松有副院长提出要求：执行工作要“最大限度地实现债权，最大限度地降低债权实现的成本，最大限度地保障当事人的合法权益”。三个“最大限度”的提出，无疑地是对执行程序中司法为民的具体化要求。这在正面推进中，必然有利于司法工作实践中实现公正效率这一主题和司法为民思想。但同时必须防止出现新的形式主义，防止在一新的政治命题下制造出新的形式主义模式。执行队伍搞“执行大会战”、“执行风暴”之类的粗放式执行，几乎轻车熟路，但这条路是回头路，万不可再走。根据同志们论文的建议，我以为，当前执行队伍应当在司法为民的实践中，强化五个意识：

一是服务意识。执行工作事事与民生相关，执行干部时时应心系百姓，坚持以人民的利益重于泰山。惟此才能勤政为民，时时事事甘为人民公仆，愿意为当事人的合法权益献力。最根本的是防止执行权之滥用。大家应当清醒地记住一句话，孟德斯鸠在其《论法的精神》一文中的一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”同时，他又指出：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”各位执行局长，要敢于用你的权力去约束下属的权力，当然要有操作程序，否则，用权于民，服务于民就是一句空话。审慎而果断地用权，是为人民服务宗旨的基本要求；身居官位，握有重权，却不敢用权，当然，也有滥用权力的情况，都应当坚决纠正。

二是强化人权意识。大家应当从近期发生的一系列重大事件中敏感到：必须强化人权意识。这已经不是被传统观念可以回避掉的问题。执行工作现强调增强人权意识，我现在想起应在十个重要环节上要特别注意：一是执行风险告知；二是执行知情查询；三是执行异议审查；四是执行和解自救；五是执行抵消权保护；六是执行撤销权之诉；七是执行代位之诉与代位申请；八是执行程序保证责任之确立；九是豁免执行的主张；十是执行赔偿请求之保护。

这些与人权有密切联系，必须高度重视。有一个基层法院的院长早在法官学院听我的课时，我讲到在执行中要依民诉法的规定保护被执行人的“两个必需”，即“必需的生活费用”和“必需的生活用品”，他竟然起来气愤地说：“我们债权人的生活还没有保证呢，为什么还要考虑债务人？”这位同志可能是很难理喻的人，但其观点具有一定的代表性。可见，在执行队伍中特别强调人权意识，尤为重要。

三是强化刑罚意识。执行程序中发生的触犯刑律的行为，可以依刑法追究责任的有拒执罪、妨害执行公务罪、隐匿毁损财产罪、抢夺档案枪支罪等罪行，但都很少适用。而且，一项很有作用的立法解释即刑法第313条的立法解释，由于有程序上的障碍，也未能发生应有的刑罚功能作用。北海海事法院的《适用刑法313条解释存在的问题与完善》一文中所提的问题及建议，很有价值。执行办将推进最高法院与最高检察院和公安部联合行文，就313条的立法解释作出程序上的相关规定，以利此条在治罪方面起到威慑被执行人及协助执行人的作用。

在执行程序中强化刑罚，要适时作出调研报告，以期有力地改进此项工作，使刑法成为保证执行秩序和推进“三个最大限度”的实现，促进执行难问题的解决的最有力的法律武器。

四是强化程序公正意识。这个问题本应当是明确的。依法定程序执行追求程序的独立正义价值，与司法为民是一致的。沈德咏副院长在浙江高院执行改革工作会议上讲过一句话：“只要我们按法定程序走完了每一步，即使一分钱没有执行到位，我们也是正确的。”这是指对被执行人的执行穷尽执行手段而获得的独立正义价值。对于明知被执行人依法转移的财产，包括其出让的财产，甚至滥用法人人格而规避执行的财产，在未作出审判确权之情况下的执行，要么就是执行了案外人的财产，要么就是以执代审，得到的结果不会是正义的，正如黄松有副院长最近讲话中指出的“对没有法律文书确定可执行财产的来源，仍去强制执行，如同在太平间里救死人，是救不活的”。执行人员不要干分外的事。所以，要严防以执代审。

这次会上，有广州海事法院的两篇文章，对下落不明的公司法人案件的执行和对企业法人终止后的执行问题，进行了有针对性的、进取性的探讨，文章语言流畅，逻辑严谨，观点明确，不失为两篇好文章。但是，其主张在执行程序中裁定法人人格滥用责任和企业主体资格，确有超职权之嫌，不敢苟同。在《民事强制法草案》的设计中，凡对法人主体性质的确认，对法人人格否定之确认，均应通过另诉的审判程序解决。这应当引起注意。

五是强化廉政意识。执行工作岗位具有高难度、高诱惑、高风险的特点，现在看，还应再加一个“严监督”，为“三高一严”。

在最近召开的全国法院执行局（庭）长座谈会上获悉，有的检察机关，将相当一部分拍卖、评估公司的老板抓起来进行审查，其目的是查找受贿的执行干部，已有一些执行干部落入法网。有的执行局（庭）的执行干部几乎全军覆没。有的检察院将本地的执行干部和审判干部，逐个传到检察院讯问，查找犯罪线索和侦破犯罪，以求立功。有的当事人甚至与侦察机关沟通好，搞“引诱”犯罪，已有数人因此成为阶下囚。这种监督，对于清正廉洁的同志，当是一尊高声长鸣的警钟；而对于意志薄弱者，则可能是因此而遗恨终生，但教训只有一条：“莫伸手，伸手必被捉”。这种外部环境，请同志们对身边的同志讲一讲，务使同志们万不可粗心大意，万不可图小利而自毁人生。

当前，有的同志，面对这一现实，情绪消极，遇事绕道走，凡有干扰的案件就不办了，这不是廉政，这是明哲保身。其实，“明哲保身非贤”，执行干部没有必要去计较那么多。我们中国有个恶习：德高而毁来，事修而谤兴。人们身边总有那么一种人，以造讹作讪为乐，以妨贤害能为荣。但事实上，一个人的德性因小人的诋毁而更显高尚；一个人的事业因奸者的诽谤而益加发达。这要告诉同志们，作人处事要提防，增强自我保护意识就是了，但守德修事万不可懈怠。

另外，执行干部中有一种人，好显山露水，显耀自己，你也要劝劝他别招惹是非。特别是对最亲近的人，也要谨言慎行，关键时候就要有如履薄冰的感觉。我在山西看到一副对联，上联是：“文章真处性情在”，下联是：“言谈深时是非生”。这应当是人生的至理名言，对执行干部尤其有启迪。有的同志往往毁在自己的这张嘴上。有些更直白的话，大家对身边的同志多谈常讲，这也是互相帮助，共同平安，一起进步。

同时，同志们仍应注意珍惜前两年将当事人经商风险回归由其自己承担的成果，不可在强调“三个最大限度”的实践中，又背起当事人经商风险的包袱。天津海事法院的《浅析债权凭证制度》和《完善执行程序之我见》等文章，看重这一成果，提出了很有意义的意见和建议。

前述的四个问题，有的只点了题，说了观点，没有论述，留待与同志们日后切磋研究。对天津海事法院的邀请和给我这个发言机会，表示深深的谢意。李柏华院长对待工作的一腔激情，对待同志的满怀热情，对待收获“希望”的真挚感情，使我真真切切地体会到了身边有一位追求“法律永远是社会最高的权威”之女强人、中国的女法官的高大形象。我提议，为李院长和天津海事法院的其他领导及全院的同志们在事业追求中获取的成就，表示热烈的祝贺和崇高的敬意。

最后，祝愿海事法院的执行事业在天津海事法院张扬的“公平正义、廉洁勤奋、改革开拓、激励挚爱”精神的感奋下，不断开创出新的局面。

谢谢大家。