【发布部门】最高人民法院【发布日期】2006.12.15【实施日期】2006.12.15【效力级别】司法解释

同志们：

2007年是我国发展和改革十分关键的一年，党的十七大将在下半年举行。对于人民法院来说，也有一件举世瞩目的大事，那就是自2007年1月1日起由最高人民法院统一行使死刑案件核准权。积极稳妥做好各项准备工作，确保死刑核准制度改革平稳、顺利实施，依法履行好死刑复核的法律职责，这是党和人民交给我们的重大政治任务。我们要以对党、对国家、对人民、对历史高度负责的态度，努力完成好这一光荣而又艰巨的重任。利用今天这个会议的机会，我就做好最高人民法院统一行使死刑案件核准权工作，再讲几点意见。

一、提高认识，统一思想

中央(2004）21号文件明确提出，改革目前授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权的做法，将死刑案件核准权统一收归最高人民法院行使，并且作为我国司法体制和工作机制改革的重要内容。这是落实党的十六大提出的推进司法体制改革和完善诉讼程序要求的重要方面，是落实依法治国基本方略、准确惩治严重刑事犯罪、尊重和保障人权的重大举措，有利于维护社会和谐稳定，有利于国家法制统一，有利于巩固党的执政地位，有利于实现国家的长治久安，有利于从制度上保证死刑判决的慎重和公正，对于保障在全社会实现公平和正义，巩固人民民主专政的国家政权，构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。

大家知道，新中国成立五十七年来，有近五十年死刑案件由地方法院复核。据最高法院的历史档案和其他有关资料记载，从死刑案件核准的法律规定、运行机制等情况看，死刑案件核准工作大致经历了三个阶段：

第一阶段：1950年至1966年。我国从1950年开始建立死刑复核制度，由于受当时条件所限，死刑由省级法院或大行政区法院复核后，转请省人民政府或大行政区主席核准执行。1954年颁布的人民法院组织法规定，死刑案件由最高人民法院和高级人民法院核准。1956年党的八大决议提出，需要处死刑的案件，应当一律归最高人民法院判决或者核准。据此，1957年第一届全国人民代表大会第四次会议决定，今后凡判处死刑立即执行的案件，都由最高人民法院判决或核准。从1958年到1966年，前后共9年，死刑案件是报请最高人民法院核准的。其中，从1958年到1962年的5年间，由省级法院向最高法院电报报请核准死刑；从1963年到1966年的4年间，死刑案件必须全案报请最高法院复核。

第二阶段：1967年至1979年。“文革”期间，法院组织机构基本瘫痪。1972年至1979年，法院工作逐步恢复，死刑案件核准权名义上由最高法院行使，但实际上比较混乱，是由各地革命委员会保卫组行使这一权力，所谓保卫组实际又是军管小组行使这一权力。1976年后，革委会和保卫组取消，才逐渐恢复了法院审理，但程序、做法仍很不规范。

第三阶段：1979年到现在。党的十一届三中全会提出了“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的方针，随后，1979年7月，五届人大二次会议制定了刑法和刑事诉讼法这两部刑事基本法，修订了人民法院组织法，规定死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。但是，刑法和刑事诉讼法施行不久，为了从重从快严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子，保障改革开放和经济建设的顺利进行，1980年2月12日和1981年6月10日，全国人大常委会两次作出决定，将部分死刑案件核准权授权给高级法院行使。1983年9月2日，全国人大常委会又通过《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》，规定：“杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”根据上述决定，最高人民法院先后多次授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权。此后，只有危害国家安全、经济犯罪等极少数死刑案件需报最高法院核准。1996年、1997年刑事诉讼法、刑法修订实施后，这种状况也没有改变并一直持续至今。

回顾死刑案件核准的历史，我们可以看出，死刑核准制度的坎坷经历，总体上是与我们国家走过的不平坦历程相联系的，是由特定历史时期的政治、经济、社会发展等客观条件所决定的。对于死刑案件核准权下放，应当用历史的眼光去观察、去分析、去评价。将部分死刑案件核准权下放给高级人民法院行使，在当时既是历史的必然，也有其现实的必要，这种做法为维护社会治安稳定，保障改革开放和经济建设的顺利发展，发挥了积极作用。但是，这种做法本身也确实存在着体制、机制等一些难以克服的矛盾和问题。一是刑法、刑事诉讼法修订后再长期下放死刑案件核准权不符合现行法律规定；二是死刑核准与二审程序实际上合二为一，复核程序被虚化、弱化；三是死刑案件的质量难以得到切实保障；四是死刑适用的程序和标准不统一。这些问题不利于国家法制的统一，也影响了死刑案件的质量。

经过二十多年的改革开放和经济建设，我国国民经济持续快速发展，人民物质和文化生活显著改善，民主法治建设不断完善，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成，全社会的法律意识和法制观念明显提高，社会秩序和治安状况保持基本稳定。特别是以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体大力推行科学发展观，执政为民、以人为本、构建社会主义和谐社会等一系列符合时代发展要求的执政理念深入人心。“依法治国”基本方略与“国家尊重和保障人权”写入宪法。我国已经签署并即将批准《公民权利和政治权利国际公约》。应当说，我国物质文明、政治文明和精神文明的建设与发展进程，已经为落实刑法和刑事诉讼法规定的最高人民法院统一行使死刑案件核准权制度创造了必要和有利的条件。党中央审时度势，顺应时代要求和社会发展潮流，作出了将死刑案件核准权统一收归最高人民法院行使的重大决策。这是新中国刑事法制发展进程中一件具有重大历史意义的大事，不仅对我国刑事审判工作，而且对国家法治的发展与进步，都将产生深远的影响。

今年10月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议对《人民法院组织法》作了修改，取消了可以授权高级人民法院行使死刑案件核准权的规定，决定死刑除依法由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准，并于2007年1月1日起施行，从而结束了长期以来死刑核准制度不统一的历史，引起了国内外广泛关注和强烈反响，称这是“中国司法体制改革方面迈出的最勇敢的一步”。

二、明确形势，坚定信心

围绕最高法院统一行使死刑案件核准权的改革目标，在中央的直接领导和有关部门的支持、配合下，经过大家的不懈努力，各项准备工作不断取得重大进展，目前已经基本就绪，为最高法院从明年1月1日起统一行使死刑案件核准权提供了切实的保障。

第一，进一步统一思想认识，为死刑案件核准权统一行使创造良好的社会环境，是确保这项重大改革顺利实施的重要前提。中办发(2006）26号文件进一步统一了全党的思想认识，极大地推动了各项准备工作的落实。去年以来，我们召开了几次刑事审判方面的专题会议，包括重大刑事冤错案件剖析座谈会、年初高级法院院长会议期间的内部会议、武汉会议、郑州会议、广州会议，我都到会讲了话。这一系列会议的召开，更加有力地统一了全国法院的思想认识，极大地促进了刑事司法观念转变，推进了死刑二审案件开庭审理和死刑核准制度改革的各项工作。同时，本着坚持原则、求同存异的精神，通过协调沟通，我们与公、检、司在大的原则和有关问题上也取得了越来越多的共识。刚刚结束的第五次全国刑事审判工作会议，总结了刑事审判工作的新进展和历史经验，对影响刑事审判工作的各种观念进行了系统梳理，进一步确立了与社会主义法治理念相适应的刑事司法理念，罗干同志亲自到会并作了重要指示，正式宣布最高人民法院统一行使死刑案件核准权。这次会议，是一次继往开来的具有里程碑意义的重要会议，会议规格高、规模大，对于统一全党和全国法院思想发挥了重要作用。最高法院党组认为，所有的司法活动，都离不开中国国情，都得按本国的规矩来办。我反复强调，审判实践总是与历史文化和全民族法律素质联系在一起的，是与全社会各界人士的广泛的理解和支持分不开的，是与法官和其他司法人员的如何正确认识、对待和运作权力密切相关的。因此，要把统一收回死刑案件核准权的思想准备工作放在特别重要的位置。我反复强调，最高法院统一行使死刑案件核准权，最重要的准备是思想准备。一年多来，通过我们卓有成效的思想准备工作，党内党外，各地方、各部门和人民群众更加充分地认识到了死刑核准制度改革的重大意义，进一步把思想统一到了中央决策上来。人民法院的整个死刑审判和复核工作，已经越来越得到社会各界尤其是党委政府更多的理解和支持。

第二，死刑二审案件全部开庭审理工作落实到位，为确保死刑案件质量奠定坚实基础，是确保这项重大改革顺利实施的关键措施。办理好死刑案件，一审是基础，二审是关键。死刑二审案件质量的好坏，直接影响到最高人民法院办理死刑核准案件的质量和效率。去年12月7日，最高人民法院发布《关于进一步做好死刑第二审案件开庭审理工作的通知》后，各高级法院在省、自治区、直辖市党委的领导下，认真研究部署，采取有力措施，克服各种困难，积极创造条件，思想准备、组织准备、制度准备和物质保障方面的工作，已经由原来的“四个基本到位”逐步发展到“四个落实到位”。从各地法院反馈的情况看，虽然部分地区还存在人、财、物保障方面的困难和有关部门协调配合不够的问题，但是经过努力，死刑二审案件的开庭审理工作已经全面铺开，死刑二审案件开庭审理的目标已经顺利实现。

第三，完善法律规定，为死刑案件核准权统一行使提供有力的法律支持，是确保这项重大改革顺利实施的制度保障。今年9月，我们与最高人民检察院联合颁布了《关于死刑第二审案件开庭审理程序若干问题的规定（试行）》，进一步规范了死刑二审案件开庭的审理程序。经与全国人大内司委和全国人大常委会法工委多次协商，今年10月底，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》，以“割尾巴”的方式修改了其中死刑案件核准权的授权条款，为死刑案件核准权的统一行使提供了立法支持。为确保死刑案件质量，我们不仅牵头起草了“两高”、公安部和司法部《关于进一步严格依法办案、确保死刑案件办理质量的意见(稿）》，还积极调研论证关于故意杀人、抢劫、毒品、故意伤害案件适用死刑的指导意见，关于非法言词证据的排除规则的意见和关于建立刑事被害人国家救助制度的建议等，而且大部分都已形成了比较成熟的文稿，进一步完善后将陆续下发。我们还将很快出台《关于死刑复核案件审判管理的规定》、《关于死刑复核案件信息管理的暂行规定》等几个文件，规范最高人民法院办理死刑案件工作。

第四，选任数量足、素质高的刑事法官，充实刑事审判力量，是确保这项重大改革顺利实施的组织保证。

第五，物质准备工作有效落实，为死刑核准权统一行使提供良好的工作和生活条件，是确保这项重大改革顺利实施的物质保障。

我们取得的工作成绩，坚定了我们的信心。我们正视矛盾和问题，也是为了树立我们的雄心壮志。任何改革都不可能轻易成就，人民法院的各项事业总是在问题和挑战中发展进步的。最高法院统一行使死刑案件核准权将是一个不断化解矛盾、解决问题的持续过程。我们要始终保持清醒头脑，辩证看待取得的各项成就和进展，积极主动地正视矛盾和问题，科学分析矛盾和问题及其产生的原因，最大限度地争取和创造有利条件，最大限度地克服和化解不利因素，立足当前，着眼长远，量力而行，尽力而为，不断促进死刑案件核准权统一行使工作稳妥有序开展，确保平稳、顺利地完成这一重大改革任务。

三、把握政策，严格司法

最高人民法院统一行使死刑案件核准权，主要目的在于严格执行法律，准确惩治刑事犯罪，控制和慎重适用死刑，统一死刑适用的标准，确保死刑案件的审判质量，维护社会稳定，促进社会和谐。要达到这个目标，保证死刑核准制度改革的顺利实施，需要做很多工作，其中非常重要的一项就是要认真贯彻执行党的各项刑事政策，严格依法办案，确保死刑案件的审判质量。身为最高法院刑事审判队伍的一员，同志们肩负的责任重大，使命光荣而艰巨。我们一定要按照中央的部署和要求，认真做好死刑案件核准工作。

 (一）坚定不移地贯彻执行严格控制和慎重适用死刑的刑事政策

“保留死刑，严格控制死刑”，是党和国家一贯的刑事政策，是我们办理死刑案件必须遵循的政策依据。毛泽东同志曾经说过：“政策和策略是党的生命。”刑事政策作为刑事法律的灵魂，对正确理解和掌握刑事立法精神，准确适用刑事法律，实现审判法律效果和社会效果的有机统一，发挥着不可替代的指导作用。特别是在死刑案件审判工作中，刑事政策的准确把握和正确运用尤为重要。“保留死刑”与“严格控制死刑”是党和国家刑事政策的有机整体，必须全面把握和正确运用。当前，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，废除死刑的社会物质文化条件尚不具备，保留死刑符合现阶段中国国情，有利于切实保护国家和人民的根本利益，保障社会主义现代化建设的顺利进行。要完整、准确地理解和执行“严打”方针。严厉惩罚犯罪必须依法进行，必须突出重点，必须贯彻宽严相济的刑事司法政策，必须坚持“打防结合、预防为主”的方针。只有这样，才能正确处理好打击与预防的关系，才能有效遏制犯罪的高发势头。最高人民法院统一行使死刑案件核准权后，要继续坚持依法严厉惩罚严重刑事犯罪。对那些罪行极其严重，依法应当判处死刑立即执行的，要坚决判处死刑立即执行。如果不能保持对严重刑事犯罪的依法严厉惩罚，就达不到预防和减少犯罪的目的，就无法保持社会的稳定和谐，也无法向党和人民作出满意的交代。同时，要根据“尊重和保障人权”的宪法原则和构建社会主义和谐社会的要求，严格控制死刑的适用，坚持少杀、慎杀，确保死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子。

死缓制度是我国的一项重大创举，是死刑政策在刑法中的重要体现，要注意充分运用这项制度既能够依法严厉惩罚犯罪又能够有效减少死刑执行的作用，凡是可杀可不杀的，一律不杀，杀了就是犯错误。要更加注重贯彻执行宽严相济的刑事司法政策。对具有自首、立功等法定从轻、减轻情节的，可以依法从轻或者减轻处罚，一般不判处死刑立即执行。对于因婚姻家庭、邻里纠纷等民间矛盾激化引发的案件，因被害方的过错行为引起的案件，案发后真诚悔罪并积极赔偿被害人损失的案件，应慎用死刑立即执行。

严格控制和慎重适用死刑是最高人民法院统一行使死刑核准权的重要目标之一，要逐步把死刑案件的数量降下来。但是，把死刑案件数量降下来需要有一个过程，不能一蹴而就。要充分考虑社会和公众的接受能力，充分考虑维护社会稳定的实际需要，掌握好控制死刑适用的尺度，切实做好各方面工作，逐步减少适用死刑的数量，保证死刑核准制度改革的平稳进行。

(二）坚定不移地确保死刑案件的审判质量

案件质量是审判工作的生命线。对死刑案件来说，质量的重要性更是不言自明。死刑一旦执行，人头落地，即使发现错误，也难以纠正。毛泽东同志在《论十大关系》中深刻揭示了死刑错判难纠的弊端。他指出：“一颗脑袋落地，历史证明是接不起来的，也不像韭菜那样，割了一次还可以长起来，割错了，想改正错误也没办法。”因此，适用死刑，必须慎之又慎。近几年来，一些地方先后发现个别刑事重大冤错案件，在社会上引起强烈反响。虽然冤错案件最终铸成，与侦查、起诉、审判等多个环节的行为失范密切相关，但我们不能否认，确保死刑案件审判质量，杜绝冤杀错杀，仍然是人民法院依法担负的重大责任。死刑复核是决定被告人生死存亡的最后一道关口，如果这一关失守，我们将无法面对历史的重托和人民的信任。除了确保死刑案件质量，我们别无选择，没有后路可退。死刑案件的质量问题，关系到法院和法律的权威。关系到党和国家的形象。为了我们的神圣职责，为了防止历史的悲剧重演，我们必须从冤错案件中深刻吸取教训，进一步增强忧患意识和责任意识，绝不能因为我们的工作失误而导致历史的倒退，要以如履薄冰、如临深渊的审慎态度，依法严谨、理性地行使死刑案件核准权，严把案件事实关、证据关、程序关和适用法律关，对每一起死刑案件都必须做到事实清楚、证据确实充分、定罪准确、量刑适当、审判程序合法，经得起历史检验。

在前不久结束的第五次全国刑事审判工作会议上，我们提出了刑事审判工作的指导原则和基本要求：坚持惩罚犯罪与保障人权并重；坚持实体公正与程序公正统一；坚持司法公正优先，兼顾诉讼效率；坚持依法独立审判，保证裁判公正；坚持“事实清楚，证据确实充分”的裁判原则；坚持罪责刑相适应，量刑适当。必须将这些指导原则和基本要求落实到死刑案件的审判工作中。特别是要切实做到重证据、不轻信口供。只有被告人口供，没有其他证据的，不能认定被告人有罪；没有被告人口供，其他证据确实充分的，可以认定被告人有罪。对刑讯逼供取得的犯罪嫌疑人供述、被告人供述和以暴力、威胁等非法方法收集的被害人陈述、证人证言，不能作为定案的根据。如果认定犯罪的事实不清、证据不足，特别是影响定罪的关键证据存在疑问，不能排除合理怀疑得出唯一结论的，就应当坚决按照“事实清楚，证据确实充分”的裁判标准，果断作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决。要在事实清楚、证据确实充分上下工夫，不能先人为主，搞有罪推定，要确实做到“有罪则判，无罪放人”。如果据以定罪的证据达到了确实充分的裁判标准，但影响量刑的事实、证据仍存在疑问，就应当选择留有余地，慎用死刑。

(三）坚定不移地统一死刑案件的适用标准

由于法律规定的死刑适用条件、标准比较原则，法定刑幅度较大，各地法院对判处死刑的标准、尺度掌握不一，导致死刑适用不统一、不平衡的问题比较突出。在同一个罪名中，各地判处死刑的标准也不一致，如故意杀人、故意伤害、抢劫、毒品犯罪等都有很大的差异。死刑适用标准不统一导致的最直接的后果，就是改判和发回重审比例高，报核死刑案件质量堪忧。从最高人民法院近年来复核死刑案件的情况看，对高级法院报请核准的死刑案件改判和发回重审的比例高，且呈增长势头。各地高级法院死刑改判和发回重审的比例也普遍较高。最高人民法院统一行使死刑案件核准权后，如果因为死刑适用标准不统一导致大量案件不被核准，那么，不仅会大大增加最高法院、高级法院、中级法院的工作量，而且还会引发社会各界对人民法院公正审判的质疑，激化被害人对人民法院的不满情绪，影响公正、高效、权威的司法制度的建立。人民法院贯彻党的刑事政策，严格控制和慎重适用死刑，关键在于坚持少杀、慎杀，严格掌握和统一死刑适用的标准，确保死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子。所谓“罪行极其严重”，是指犯罪性质极其严重，犯罪手段，犯罪后果等情节极其严重，被告人的主观恶性极深，人身危险性极大。被告人的罪行是否极其严重，应当综合考虑上述主客观因素，根据刑法和司法解释的有关规定，严格认定。最高人民法院正在通过总结审判经验，进一步明确死刑案件较多的几类犯罪适用死刑的标准。要进一步加强案例指导，通过最高人民法院公报等平台，以案例指导法律的统一适用。