【发布部门】最高人民检察院【发布日期】2006.10.30【实施日期】2006.10.30【效力级别】司法解释

最高人民检察院检察长　贾春旺

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

根据本次常委会的安排，现在，我代表最高人民检察院报告检察机关开展规范执法行为专项整改的情况，请予审议。

一、检察机关开展专项整改活动的主要情况

人民检察院要承担起宪法和法律赋予的法律监督职责，维护国家法律的统一正确实施，必须首先做到自身严格公正文明执法。2003年以来，检察机关坚持把规范执法行为作为实践“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，落实“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”的总体要求的基础性工作，贯穿于法律监督和队伍建设的各个方面。特别是从2005年5月开始，根据中央政法委的统一部署，全国检察机关普遍开展了“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，集中整改执法不规范的突出问题，加强执法规范化建设，取得了较好成效。在这次专项整改活动中，我们主要抓了以下几个方面的工作：

（一）加强思想教育，树立正确的执法观念

正确的执法观念是检察机关严格公正文明执法的思想基础。在专项整改中，检察机关坚持把思想教育作为重要内容，引导检察人员树立与依法治国和社会主义市场经济体制相适应的执法观念。紧密结合检察工作实际，组织学习和座谈讨论，邀请法学专家和检察业务专家举行讲座，对业务骨干、重点执法岗位人员分类培训，开展以案释法活动，教育检察人员克服执法中的陈旧观念和模糊认识，树立打击犯罪与保障人权并重、执行实体法与执行程序法并重、法律效果与社会效果并重、加强法律监督与自觉接受监督并重的观念。注重运用实际案例进行警示教育，增强思想教育的针对性。2005年8月，最高人民检察院选择5起社会各界关注的典型案件进行深入剖析，形成警示教材印发全国检察机关讨论。2006年，我们在社会主义法治理念教育活动中，又编发了7起执法不规范的典型案件作为警示教材。地方检察机关也抓住本地区、本单位办理的典型案件和冤错案件开展警示教育，引导检察人员进一步从践行社会主义法治理念的高度，深刻认识执法不规范的危害，增强严格依法办事和依法办案的自觉性。

（二）深入查摆整改，着力解决执法不规范的突出问题

在专项整改活动中，最高人民检察院将徇私枉法、权钱交易，执法不文明、违法违规办案，玩忽职守、执法不作为，不能依法独立行使检察权等确定为整改的四个重点问题，将职务犯罪侦查、公诉、侦查监督、民事行政检察和控告申诉检察等确定为整改的五个重点部位。各级检察机关围绕重点问题和重点部位，一方面深入自查自纠，对近年来发生的检察人员违法违纪案件，作出撤销案件、不批捕、不起诉和法院判无罪的案件，群众上访案件，逐一检查梳理，从中查找执法不规范的突出问题；另一方面坚持开门整改，通过发放征求意见函、召开座谈会、走访发案单位和案件当事人等方式，广泛征求社会各界的意见，接受监督批评。对查摆出来的问题进行深刻剖析，努力做到把问题摆透、原因搞清、教训找准，在此基础上有针对性地制定整改措施。坚持能改的立即改，对一时不具备条件改的，明确责任部门和时限要求，保证整改措施落实到位。全国检察机关共检查清理2003年至2005年撤案、不批捕、不起诉和无罪判决案件178644件；复查刑事申诉案件6693件，依法纠正600件；立案办理刑事赔偿案件930件，依法给予赔偿728件。今年，最高人民检察院又对近年来全国检察机关赔偿案件进行了全面清理，对作出赔偿决定而未执行的549件，通过督促协调，目前已执行515件，执行金额2045万元。

（三）健全规章制度，完善执法规范体系

检察机关坚持把健全制度作为规范执法行为的中心环节，在查摆和整改的基础上，针对发现的漏洞和问题，制定和完善各项规章制度，力求做到标本兼治。开展专项整改活动以来，最高人民检察院共修改、制定有关业务工作规范性文件43件，各地也制定完善了一批规章制度。

一是针对办案程序不严密的问题，完善业务规程。为了解决不严格执行法定程序，采取强制措施不当，违规扣押和处理涉案款物等突出问题，最高人民检察院先后制定完善了关于加强案件管理、加强办案安全防范、规范扣押冻结款物行为、防止和纠正超期羁押等规定，下发了讯问室的设置和使用管理办法、人民检察院信访案件终结办法等规范性文件，在一些执法的重点环节建立起较为完善的操作规程。各地检察机关也结合实际，通过制定业务工作规则、细化办案流程、编印执法手册等，使各个执法办案环节的程序和要求具体化。

二是针对一些地方执法尺度掌握不一致的问题，完善执法标准。为保证逮捕措施的正确适用，最高人民检察院制定了审查逮捕案件质量标准。为规范渎职侵权犯罪案件的立案工作，修订了渎职侵权犯罪案件立案标准。为更好地依法处理刑事申诉案件、化解矛盾纠纷，制定了不服人民检察院处理决定刑事申诉案件办理标准。

三是针对忽视当事人诉讼权利的问题，完善保障人权方面的制度。最高人民检察院制定了关于审查逮捕和审查起诉工作中加强证据审查的若干意见，就全面客观审查证据，注意发现和严格依法排除非法证据，依法纠正违法取证行为，提出了明确要求；制定了讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定，要求检察机关每次讯问职务犯罪嫌疑人时，都要对讯问全过程实施不间断的录音、录像，以及时固定证据，防止骗供诱供、刑讯逼供等违法问题的发生；制定了关于保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定，要求检察机关对律师依法会见犯罪嫌疑人、查阅案卷材料、申请收集和调取证据等，均应依法提供支持和帮助，保障当事人的诉讼权利。

四是针对执法责任不落实的问题，健全执法责任制和责任追究制。各级检察机关按照法律规定和岗位要求，制定目标岗位责任考评标准和办法，对各个执法环节的责任作出具体规定，分解细化办案人员、部门负责人、主管领导的责任，把责任落实到人。严格责任追究制度，进一步规定了在各项业务工作中应当追究执法责任的情形和范围，明确了责任的种类、处理程序和处罚办法，不少地方检察机关还建立完善了错案责任追究、办案责任倒查、办案安全事故检讨等制度。

（四）强化督促检查，推动制度规范的落实

检察机关把制度落实作为规范执法行为的关键，坚持健全制度与狠抓制度落实双管齐下，确保法律规定和各项规章制度得到严格执行。

一是加强对办案工作的流程管理和过程控制。积极运用现代管理理论和方法，探索建立新型办案管理模式。通过实行流程管理，把办案工作的基本规范和要求细化为前后相连、环环相扣的工作流程，上一个环节没有进行完毕，就不能进入下一个环节。通过实行过程控制，把办案的管理和监控关口前移，变静态管理为动态管理、变事后监督为同步监督，以及时发现和纠正执法中出现的问题。最高人民检察院提出了业务、队伍和信息化“三位一体”机制建设的任务，并选择了部分检察院进行试点，运用信息网络技术，把办案工作的管理、执法活动的监督和办案人员工作实绩考评有机结合起来，努力形成科学规范的长效管理机制。

二是对一些重要制度的执行情况进行专项检查。最高人民检察院针对执法中的重点问题，选择一些重要制度，对执行情况组织全国统一的检查。先后开展了执行刑事诉讼法羁押期限的规定，人民检察院扣押、冻结款物管理规定，保障律师依法执业的规定，办案安全防范制度，控告申诉首办责任制等多个制度的专项检查工作。各地检察机关普遍采取自查自纠、交叉检查、上级检察院重点抽查等方式，查找执行法律和制度方面的漏洞和薄弱环节，对存在的问题及时加以纠正。

三是健全办案考核评价机制。最高人民检察院修订了考评各省、自治区、直辖市检察机关查办贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件工作办法，对严格依法办案起到了良好的导向作用。目前大多数省级检察机关已初步建立起审查逮捕、审查起诉、查办职务犯罪等各项执法工作的考评机制，并将办案考核和干部考核结合起来，对提高办案质量、推动制度落实和规范执法行为起到了促进作用。

四是严肃追究违法违规办案人员的责任。最高人民检察院修订了检察人员纪律处分条例，明确规定了对违反法定诉讼程序、造成错案或者给当事人造成严重损失等行为的纪律责任。在专项整改中，共对91名违法违规办案的检察人员进行了严肃追究，并对2003年以来在执法中有严重过错的275名检察人员组织了离岗培训。

（五）完善监督制约，促进检察权的规范正确行使

检察机关不断强化监督者更要接受监督的观念，自觉接受各级人大及其常委会的监督，对照人大代表的意见、批评和建议，不断改进执法工作。认真执行公、检、法三机关在办理刑事案件中分工负责、互相配合、互相制约的法律规定，自觉接受公安机关、人民法院对检察机关执法活动的制约。同时，结合专项整改活动，深化检察改革，不断完善内外部监督制约机制，创新监督制约的方式方法。

一是深化人民监督员制度试点工作。目前全国已经有2825个检察院实行了这项制度，选任人民监督员20921名，监督职务犯罪案件中拟作撤案、不起诉处理以及犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”13547件，人民监督员不同意检察机关拟处理意见的650件，检察机关采纳497件，占76.5%。在监督“三类案件”的基础上，从去年开始又探索了人民监督员对查办职务犯罪工作中该立案不立案或立案不当，违法搜查、扣押等“五种情形”的监督，共受理人民监督员提出的监督意见231件，已纠正并向人民监督员反馈207件。实行人民监督员制度，强化了人民群众对检察工作的监督，对促进检察机关规范执法、文明办案、提高执法水平和办案质量发挥了积极作用。

二是进一步深化检务公开。在前几年推行检务公开工作的基础上，进一步充实公开的内容，丰富公开的途径，对应当向社会和诉讼参与人公开的与检察职权有关的活动和事项予以公开。严格执行诉讼参与人权利义务告知制度，对告知内容在办案笔录、诉讼文书中进行明确记载；完善定期通报和新闻发言人制度，向社会适时通报检察工作部署和重大案件办理情况；实行不起诉案件公开审查和多次上访案件听证制度，以公开促公正。各地检察机关充分利用现代信息手段，积极宣传检务公开的内容，为当事人和人民群众行使知情权、参与权和监督权创造条件，增强执法透明度，拓宽了接受社会各界和人民群众监督的渠道。

三是强化检察机关的内部监督制约。一方面，实行检察院内部各业务部门之间的分工制约，对案件的受理、立案侦查、审查逮捕、审查起诉等工作由不同的内设机构分别承办。分管职务犯罪侦查工作的院领导不得同时分管侦查监督和公诉工作；监所检察部门对检察机关办案部门羁押犯罪嫌疑人的情况进行监督，防止违反办案时限超期羁押；刑事申诉检察部门对当事人不服检察机关办案部门办理案件的申诉进行审查，监督纠正不当决定；对扣押款物实行“管办分离”，统一交由检察机关财务部门保管。另一方面，加强上级检察院对下级检察院业务工作的领导和监督。在查办职务犯罪工作中建立“双报批、双报备”制度，即省级以下检察院决定撤案、不起诉必须报上一级检察院批准，决定立案、逮捕必须报上一级检察院备案。在办理刑事赔偿案件中，规定地方各级检察院对申请赔偿的违法侵权事项拟不予确认的，要报请上一级检察院批准，保障公民依法获得国家赔偿的权利。

经过几年来的不懈努力特别是去年开展的“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，广大检察人员规范执法、公正执法的自觉性进一步增强，一些执法不规范的突出问题得到较好解决，重点执法办案环节的制度规范进一步完善，规范化建设的成效正在逐步显现。一是办案质量逐年提高。检察机关立案侦查的职务犯罪案件起诉后有罪判决人数逐年增加，2003年至2005年分别为15278人、23919人、25280人；有罪判决人数占当年立案数的比率逐年提高，2003年至2005年分别为35.1%、54.7%、61%。检察机关提起公诉案件的无罪判决率由2002年的1.8‰下降到目前的0.49‰，刑事抗诉案件改判率上升4.8个百分点。职务犯罪案件的撤案率、不起诉率分别下降了5.5和10.4个百分点。二是检察人员违法违纪数量逐年下降。2005年，检察机关纪检监察部门受理的检察人员违法违纪线索比2003年下降了20.7%；因违法违规办案而被追究纪律责任的检察人员比2003年下降了61.9%。三是检察队伍建设得到加强，执法形象进一步改善，涌现出方工、王书田、白云、白洁等一批在社会上引起较大反响的英模人物和先进典型，展示了新时期人民检察官的良好风貌。

二、当前检察机关规范执法工作中存在的主要问题

当前，检察机关执法规范化建设取得的成绩只是初步的，检察工作中执法不规范的问题依然存在，有些地方、有些方面还比较突出。主要表现为：

（一）部分检察人员的执法观念仍然比较陈旧。有的检察人员没有牢固树立执法为民的观念，严格执法、依法办案的意识不强，“重实体、轻程序”、“重打击、轻保护”等错误观念没有彻底消除，执法观念不能适应新形势、新情况的需要。

（二）执法不严格、不规范的问题仍然存在。有的不能依法履行法律监督职责，对诉讼中出现的执法不严、司法不公问题，该监督纠正的没有及时监督纠正；有的在审查逮捕和审查起诉中把关不严，对不该逮捕的批准逮捕，对不该起诉的提起公诉；有的不依法保障诉讼参与人的诉讼权利，不履行告知义务，对律师会见、查阅材料等不积极配合，变相拖延时间、设置障碍；有的扣押、冻结和处理涉案款物不严格遵守法律规定，随意扩大扣押款物范围，结案后不及时清理退还扣押款物；有的执行程序性规定不严格，甚至规避法律。

（三）执法不文明、作风不端正的问题仍然出现。有的漠视群众利益，对上访群众态度冷漠，不在解决实际问题上下功夫；有的不注意办案的方式方法，影响企业正常的生产经营活动；有的工作效率低下、办案拖沓，变相超期羁押或限制当事人的人身自由，案件久拖不结；有的对申诉案件不认真办理，该纠正的不纠正，该赔偿的不赔偿，对赔偿决定拖延不执行或不足额支付赔偿金。

（四）滥用检察权、以权谋私的问题仍有发生。有的检察院超管辖立案或者受利益驱动越权办案，违法插手经济纠纷；有的检察人员接受案件当事人及其家属、辩护人、代理人的吃请送礼，占用涉案单位交通、通讯工具，到涉案单位报销费用；有的检察人员甚至徇私舞弊、贪赃枉法、索贿受贿，在社会上造成恶劣影响。

上述问题反映出我们在执法规范化建设中还存在不足：一是现有执法规范不够严密、完善，有的规定过于原则，针对性和约束力不强。二是对一些法律规定和规章制度抓落实不够，有的制度规范在一些地方没有得到严格执行，有的地方甚至边整边犯。三是检察队伍的执法规范化水平不高，一些检察人员法律业务素质不适应工作需要。四是基础工作相对薄弱，执法保障机制不完善。一些地区基层检察院人员紧缺，检察官断层，人少案多的矛盾突出。不少地方“收支两条线”没有真正落实，一些检察院特别是中西部地区基层检察院办案经费严重不足，多数实行与上缴赃款挂钩，导致一些检察院在执法过程中容易受利益驱动，影响严格执法和公正执法。对这些问题，最高人民检察院将进一步加强领导和协调，努力加以解决。

三、进一步加强执法规范化建设的安排和打算

规范执法行为是检察机关的一项长期任务，还需要我们作出坚持不懈的努力。下一步，全国检察机关要认真学习贯彻党的十六届六中全会精神，紧紧围绕新时期检察工作主题和总体要求，在执法规范化建设方面着重抓好以下工作：

（一）深入开展社会主义法治理念教育，进一步打牢规范执法的思想基础。坚持把加强学习教育、更新执法观念贯穿规范执法活动始终，引导广大检察人员准确领会社会主义法治理念的基本内涵和精神实质，用社会主义法治理念武装头脑、指导实践。联系思想和工作实际，认真查找执法不规范的突出问题，大力学习、宣传执法规范、司法公正的先进典型，运用因执法不规范造成的冤错案件进行警示教育，提高对规范执法行为重要意义的认识，不断增强规范执法的自觉性，夯实严格公正文明执法的思想根基。

（二）进一步健全规章制度，构建系统严密的执法规范体系。从今年起用三年时间，对现有规章制度进一步梳理整合和修改补充，依法构建一套程序严密、标准具体、责任明确、考评科学的检察业务规范体系。健全业务工作运行规范，完善各项检察业务工作规则和执法办案流程；健全执法质量保障规范，完善各项业务工作的质量标准，建立办案质量和时效预警制度；健全检察业务考评规范，完善各项业务工作考核评价办法，强化对执法过程、执法质量的检查考评；健全执法责任制和责任追究规范，明确各个执法岗位和执法行为的责任，完善责任追究办法。

（三）狠抓制度的执行和落实，切实把执法活动纳入规范化轨道。牢固树立制定制度重要，落实制度更重要的观念，把已有制度的执行和落实作为规范执法行为的重点，采取有力措施，力求使制度落实到每一个基层单位、每一个执法岗位和每一个办案环节。进一步深化检务公开，落实当事人权利义务告知制度。发挥各种监督制约机制的作用，健全人民监督员制度，强化对执法活动的监督，确保执法中的问题能及时发现、及时纠正，有效防止执法中的随意性。加强对制度执行情况的经常性检查，对无视制度规范，违法违规办案的，严肃追究责任。

（四）推进业务、队伍、信息化“三位一体”机制建设，提高管理水平。坚持把加强规范化建设与推进“三位一体”机制建设有机结合起来，力争用三到五年的时间，全国检察机关基本做到按照“三位一体”机制管理各项检察工作。根据司法规律和检察工作特点，构建“三位一体”机制的框架体系，建立科学、合理的检察业务、检察队伍和检察事务管理机制，充分利用信息化手段提高检察机关科学管理和规范执法的水平。

（五）加强检察队伍和基层基础建设，为规范执法提供保障。坚持以公正执法为核心，以专业化建设为方向，全面加强检察队伍建设。认真落实全国人大常委会执法检查组在法官法、检察官法执法检查报告中提出的意见和建议，进一步采取有效措施，不断提高检察人员的政治素质、业务素质和职业道德素质，保障司法公正，维护司法廉洁。把规范执法的重点放在基层，着力推进基层检察院规范化建设。积极探索适应检察工作特点，有利于依法独立公正行使检察权的经费保障体制，提高经费保障水平。加强检察机关基础设施、科技装备和信息化建设，增强检察工作科技含量，为规范执法活动提供必要的物质技术保障。

（六）认真贯彻执行监督法，进一步自觉接受人大监督。组织全体检察人员深入学习监督法，全面把握监督法的基本精神和主要内容，明确监督法对检察工作提出的新要求，不断强化法律监督机关更要接受监督的意识，增强接受人大及其常委会监督的自觉性。把人大的监督作为规范执法行为的动力，以贯彻实施监督法为契机，进一步完善检察机关接受人大及其常委会监督的工作机制，严格执行向人大常委会进行专项工作报告的制度、接受人大常委会执法检查工作制度、司法解释备案制度、接受询问和质询的工作制度，进一步加强与人大代表的联系，认真听取意见、批评和建议，不断加强和改进检察工作，提高执法规范化水平。

严格执法、规范执法是社会主义法治理念对司法工作的基本要求，是人民检察院法律监督公信力的重要保证。全国检察机关要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，在已有工作的基础上，再接再厉，开拓进取，进一步采取有力措施，全面加强执法规范化建设，依法履行宪法和法律赋予的职责，努力维护社会公平和正义，为推进依法治国、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会作出新的贡献！