【发布部门】最高人民检察院【发文字号】[2006]高检民发第12号【发布日期】2006.06.27【实施日期】2006.06.27【效力级别】司法解释

2006年6月13日～14日，最高人民检察院民事行政检察厅在江苏省南京市召开了全国检察机关部分中心城市民事行政检察了作座谈会。北京、上海、浙江、福建、广东等13个省级人民检察院民行处处长和南京、大连、青岛、郑州、武汉、成都等17个中心城市人民检察院民行处处长参加了会议。南京、大连、青岛、郑州、武汉、成都6个中心城市分别介绍了开展民事行政检察工作的经验与做法，会议还听取了其他中心城市对2005年以来开展民行工作情况的汇报，并就中心城市民行工作的主要特点、规律和今后的工作思路与措施等进行了深入讨论。

会议认为，中心城市民行工作开展的好坏，在很大程度上将对正在进行的民行检察制度改革和立法修改产生深远影响，加强中心城市民行工作，对推进民行检察制度的改革和完善，具有特殊的重要作用。加强中心城市民行工作，对保持民行办案规模，充分发挥民行检察整体职能，发挥民行工作和民行检察职能的影响力，具有较强的现实意义。通过加强中心城市民行检察工作，促使其完整、充分履行民行诉讼监督职能，密切民行检察业务与其他检察业务的关系，以点带面，带动本地区民行工作的全面开展，是推动民行监督能力和水平整体提升的有效方法和重要途径。

会议总结了中心城市民行检察工作好的经验和做法：

第一，中心城市民行部门案件办理较为规范，质量普遍较高。从座谈的情况看，中心城市能够严格执行高检院制定的《办案规则》，同时，还根据本地实际，细化办案流程，制定工作规范和考核办法，规范办案程序，办案工作的规范化程度已经达到了较高水平。在具体办案过程中，注重办案质量和办案效率，抗诉及再审检察建议文书说理的逻辑性、针对性、法理性较强，抗诉案件的改变率和再审检察建议的采纳率大多在本省市区乃至全国处于领先地位，形成了民行办案工作良性循环的态势。

第二，中心城市民行申诉案件往往社会影响面大，容易引发危害社会稳定的事端，息诉任务艰巨。针对所处位置较为特殊和敏感的情况，中心城市民行部门在办好抗诉和再审检察建议案件的同时，努力做好服判息诉工作，与控告等部门一道，认真做好涉检上访的调处工作，及时消除案件背后的不稳定因素，在息诉工作方面积累了丰富经验。为更好开展息诉工作，上海市院民行处制定了《民事行政检察息诉工作暂行办法》，对息诉的原则、息诉案件范围、息诉工作责任制、息诉程序、息诉的管理和考核等作出了明确规定。天津市院把做好息诉工作纳入办案程序，不断总结工作经验，建立重大申诉案件快速反应制度、重大缠诉案件特别处理制度，为做好息诉工作提供制度保障。南京市院在2003年初制定了《全市民行息诉工作意见》，对息诉工作进行规范和指导，并针对案件的特点采取不同的息诉工作模式。青岛市院制定了《息诉规则》，构建分类息诉机制，有针对性的运用多种手段，取得了良好的息诉效果。大连、武汉市院息诉、抗诉工作并举，在息诉中讲求策略和方法，息诉处理到位，有效化解人民内部矛盾，维护了司法公正和司法权威。

第三，中心城市新类型案件频发，民行工作中的新情况、新问题相应较多，为创新民行监督方式，探索民行监督新途径，充分发挥民行检察完整的职能提供了有利条件。重庆市院积极探索开展支持起诉工作，与法院协商明确将民行裁判的执行纳入了监督范围，并在对破产案件、判决公民无民事行为能力等特别程序案件的监督方面进行了有益尝试。郑州市院尝试进行全程诉讼监督，办理了一批执行监督案件。成都市院民行部门与公诉部门密切配合，卓有成效地开展刑事附带民事诉讼工作，探索支持起诉、督促起诉工作和对民事执行活动的监督工作，取得了较好的效果。南京市院牢固树立民事、行政和刑事“三位一体”的监督理念，不断增强全面监督、打击犯罪的意识，注意发现隐藏在民行案件背后的刑事犯罪线索。2003年以来，全市在办理民行申诉案件中发现刑事犯罪线索32件，检察机关立案查处11件，移送公安机关立案查处了10件，不仅及时有效地惩罚了犯罪，维护了当事人的合法权益，也强化了民行检察监督的地位和效果，得到了各方面的好评。

第四，中心城市民行部门普遍重视与人民法院的协调和配合，开展民行工作的外部环境相对较好。大多数中心城市均建立了检法工作联系制度，就民行检察监督中遇到的问题及时进行沟通，争取达成共识，有的还形成了联合发文。重庆市检察院与市高级人民法院在2003年联合下发的《全市民事行政案件抗诉暨再审工作座谈会会议纪要》基础上，又于2005年11月下发了《关于规范民事行政检察建议工作的若干意见（试行）》，对检察建议的适用范围、提出的程序、法院的受理和审查等进行了规范。郑州市检察院与郑州市中级人民法院下发了《关于加强审判监督民事行政检察工作协调配合的若干意见》，对抗诉、检察建议、执行监督、支持起诉等程序作了较为完整、详细的规定。大连市院在长期实践的基础上，于今年3月与大连市中级人民法院联合制定下发了《关于民事行政案件适用再审检察建议的暂行办法》，对再审检察建议的适用情形，检察建议的受理、立案、送达、文书制作及出庭等都作出了具体规定。南京市院与市中级人民法院于2004年签署了关于工作协调和沟通的工作意见，建立两院相关部门负责人“业务沙龙”制度，形成双向互动。青岛市院与法院建立了立案情况通报制度和联席会议制度，联合下发了《关于进一步规范民事行政案件抗诉和再审工作的会议纪要》，对调卷、再审时限、文书送达、再审检察建议等作出了明确规定。

会议分析了中心城市民行工作中存在的不足和问题。一是中心城市办理的案件在法院审理的全部再审案件中的比例仍然较低，整体规模偏小。从座谈的情况看，在法院再审审理的案件中，因检察机关抗诉及再审检察建议启动的再审所占比例大多在10％-20％之间，最多的也才占到30％左右，个别中心城市还有低于10％的情况，其余都属于当事人向法院申诉后法院决定再审及法院依职权再审的案件。因此，尽管中心城市的民行工作总体上走在前列，但对整个再审实践的影响仍然较小，还远未形成有力和有效的监督态势。二是中心城市民行工作的开展还极为不平衡。从全国范围看，不同中心城市之间民行工作存在较大差距，少数中心城市工作没有得到有效开展，与所处的区位优势不相称。即使在同一地域内，个别中心城市民行工作也处于较为落后的状态，根本无法起到带头示范作用。三是中心城市民行部门的初查和侦查工作总体上较为薄弱，尚未打开局面，甚至个别地方还没有按照高检院的部属，开展这方面的工作，没有形成检察监督的整体合力，影响了监督的效果和力度。

姜建初副检察长在会议上作了重要讲话。他指出，要针对民行工作的特点，把握民行工作规律，扩建新的平台，将民行工作下沉一级，推进一步。要深入认识中心城市民行工作的重要作用，从办案的比例和对全局有支配性影响而言，中心城市处于中坚地位，同时中心城市又处于社会发展、学术发展、各种制度建构的前沿，必须充分发挥中心城市作用。中心城市要遵循诉讼规律，探索监督规律，创造性发展民行工作，分级履行职责。

对于民行工作的发展，姜建初副检察长用十六个字进行了高度概括：全面(抗诉、检察建议、查办法官职务犯罪及支持起诉、刑事附带民事诉讼等职能并举）、科学(对民行工作的评价要用数字说话，流程设计要科学、合理）、重点(以抗诉和查办案件为重点）、特色(各地要根据本地实际，因地制宜开展工作）、规范(办案、指导要规范，以提高效率，防止腐败）、秩序(建立科学的办案流程，讲求工作秩序）、高效(包括效率、效力、效果的统一）、公信(以公开、公知、公平促进公信，特别是息诉要释明、释理、听证）。

对于今后中心城市的民行工作，会议要求：

第一，要切实加强对中心城市民行工作的领导和指导。中心城市的检察长，特别是分管检察长，要有强烈的责任感和使命感，要有争当排头兵、领头羊的意识和精神，切实加强对民行工作的领导。要把民行工作摆上重要位置，多一些投入，多一分关爱，也给民行干部多一点压力，使中心城市的民行工作在本地区始终处于前列。中心城市民行工作的好坏，对一个地区乃至全国民行工作的整体发展有着至关重要的影响，高检院、省级院必须加强对中心城市民行工作的领导和指导。各省级院要以此次会议为契机，提出加强本地区中心城市、重点城市民行工作的具体措施和办法，努力建立民行一体化工作机制，整合本地区民行资源，切实形成监督合力。

第二，中心城市要在履行法定民行检察职责中作出表率。在履行法定职能中发挥表率作用，中心城市责无旁贷。对于抗诉及息诉职能的履行，大部分中心城市相对较为充分地发挥了作用，积累了丰富的经验，取得了较好的实际效果，需要再接再厉，继续加大办案力度，提高办案质量，增强监督实效。而在再审检察建议及查办法官职务犯罪方面，不少中心城市还存在差距，缺乏适用再审检察建议的程序保障，查办工作仍未取得突破，民行检察监督的力度不够，需要在这些方面多花力气，采取措施，大力改进和加强。另外，中心城市还要进一步增强履责意识，加大办案规模，增加办案总量，努力提高检察机关启动的再审在人民法院再审案件中的比重，切实形成检察监督的强有力态势，这样才能真正树立和保持民行检察监督的持久活力。

第三，中心城市要在改革、探索民行监督新方式，投身民行改革实践中走在前列。适应社会生活的新需要，民行检察监督必须与时俱进，不断探索新的监督方式，拓展新的监督领域。中心城市市场经济最发达，是各种利益和矛盾最为集中的汇聚地和交织点，也理所当然地处在改革的最前沿。目前，许多中心城市已经在对民行裁判执行活动的监督，支持和参与诉讼，提起民事行政公益诉讼等方面进行了有益的尝试，取得了显著效果，得到了社会各界的肯定和认同。今后，高检院、省级院要继续充分发挥中心城市的优势，有意识地将一些制度创新、监督方式的新探索的工作放到中心城市进行试点，积极稳妥地进行改革探索，为实现中央司法改革方案提出的“明确监督范围，完善监督程序”的目标提供坚实的实践基础。同时，中心城市要认真研究基层院民行工作职能，积极探索、总结基层院民行工作规律和特点，整合辖区内民行检察资源，适时调整监督方式和人员配置，在建立更加符合诉讼监督规律的民行检察机制改革中发挥带头作用。

第四，中心城市要发挥人才优势，整合人才资源，在培养、造就专家型、专门型人才方面起到示范作用。中心城市民行干部平均年龄轻、学历高、素质好，自身具有成为专业化人才的良好基础。中心城市所处地域高等院校、科研院所相对集中，人文发达，学术思想活跃，具有培养高素质检察干部的外部环境。因此，中心城市完全有条件、有理由在培养、锻造民行检察专门人才方面起到示范带头作用。中心城市要抓住机遇，充分发挥内部、外部两方面的优势，营造良好的学习氛围。高检院、省级院也要通过挂职锻炼、课题研究、学术交流等形式，为中心城市人才培训创造有利条件，使中心城市真正成为培养高水平、有影响民行检察人才的摇篮，在促进民行检察干部监督能力的整体提升中发挥建设性作用。