【发布部门】最高人民法院【发文字号】[2010]行他字第82号【发布日期】2011.01.17【实施日期】2011.01.17【效力级别】司法解释

江苏省高级人民法院：

你院（2009）苏行他字第0012号《关于鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉苏州市盐务管理局盐业行政处罚及行政赔偿一案的请示报告》收悉。经研究并征求全国人大法工委及国务院法制办意见，答复如下：

一、《行政许可法》第十五条第一款规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”第十六条第二款规定：“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”第十六条第三款规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”据此，在已经制定法律、行政法规的情况下，地方性法规或者地方政府规章只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，不能设定新的行政许可。法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证制度。

二、《行政处罚法》第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”“尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”据此，在已经制定行政法规的情况下，地方政府规章只能在行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。

二〇一一年一月十七日

附：江苏省高级人民法院关于鲁潍（福建）盐业进出口 有限公司苏州分公司诉苏州市盐务管理局 盐业行政处罚及行政赔偿一案的请示报告（【2009】苏行他字第0012号）

一、案件的由来和审理经过

原告鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司（以下简称鲁潍公司）诉被告苏州市盐务管理局（以下简称苏州市盐务局）盐业行政处罚及行政赔偿一案，苏州市金阊区人民法院（以下简称金阊区法院）在一审审理期间向江苏省苏州市中级人民法院（以下简称苏州中院）请示。苏州中院于2009年11月26日以（2009）苏中行他字第0002号《关于鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉苏州市盐务管理局盐业行政处罚及行政赔偿一案的请示报告》向江苏省高级人民法院（以下简称省法院）书面请示。省法院受理后，经审判委员会讨论，因涉及法律适用的理解问题，决定向最高人民法院请示。

二、当事人及其诉讼代理人的基本情况

原告鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司，地址在苏州市南园北路118号8B302室。

负责人徐先良，总经理。

被告苏州市盐务管理局，地址在苏州市三香路1158号。

法定代表人王志华，局长。

委托代理人黄莘，江苏智择律师事务所律师。

委托代理人蒋刚，该局工作人员。

三、当事人诉辩意见

原告鲁潍公司起诉称：2007年11月12日其从江西等地购进360吨工业盐，被告苏州市盐务局认为原告涉嫌违法犯罪，遂于2007年11月14日采取先行登记保存措施，并移送公安机关立案侦查。2009年1月5日公安机关根据最髙人民法院（2008）刑他字第86号批复（以下简称《最高人民法院刑事批复》）的意见，以不构成犯罪为由，撤销了对徐先良涉嫌非法经营一案。被告于2009年2月26日以原告的行为违反了国务院《盐业管理条例》第二十条、《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》（以下简称《江苏省实施办法》）第二十三条、第三十二条第（二）项的规定为由，根据《江苏省实施办法》第四十二条的规定，作出了（苏）盐政一般〔2009〕第001-B号《盐业违法案件一般程序行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定》）。原告不服该《行政处罚决定》，向苏州市人民政府申请行政复议。苏州市人民政府于2009年4月24日作出了〔2009〕苏行复第8号复议决定书，维持了被告作出的《行政处罚决定》。原告不服，认为被告不具备执法主体资格，且适用法律错误。根据国家计委、国家经贸委《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知（计价格〔1995〕1872号）》（以下简称《两部委1872号通知》）、《最高人民法院刑事批复》的规定，明确取消了工业盐准运证和准运章制度，工业盐不属于国家限制买卖的物品，而《江苏省实施办法》第二十三条、第三十二条的规定与上述精神不符，不能作为被告行政处罚的依据。请求法院撤销被告作出的《行政处罚决定》；返还被被告扣押的工业盐；赔偿原告为诉讼而支出的交通费、住宿费10000元。

被告苏州市盐务局答辩称：根据《盐业管理条例》第四条和《江苏省实施办法》第四条的规定，被告具有作出盐务行政处罚的相应职权。原告未经省盐业公司或盐业行政主管部门批准购买工业盐的行为，违反了《盐业管理条例》第二十条、《江苏省实施办法》第二十三条、第三十二条第（二）项的规定，被告根据《江苏省实施办法》第四十二条的规定作出的《行政处罚决定》，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求法院依法予以维持。

四、原审法院査明的案件事实

金阊区法院一审査明的案件事实为：

2007年11月12日原告鲁潍公司从江西、湖北等地购进360吨工业盐，其中在苏州火车西站还剩余工业精盐121.7吨，粉盐93.1吨。被告苏州市盐务局认为原告涉嫌违法犯罪，于2007年11月14日对原告留在苏州火车西站的工业盐采取了先行登记保存措施，并移送苏州市公安局立案侦査。2009年1月5日苏州市公安局根据《最高人民法院刑事批复》的意见，以不构成犯罪为由，撤销了对徐先良涉嫌非法经营一案。被告于2009年2月26日认定原告的行为违反了国务院《盐业管理条例》第二十条、《江苏省实施办法》第二十三条、第三十二条第（二）项的规定，根据《江苏省实施办法》第四十二条的规定，作出了《行政处罚决定》，没收原告违法购进的精制工业盐121.7吨、粉盐93.1吨，并处罚款122363元。原告不服该决定，于2009年2月27日向苏州市人民政府申请行政复议。苏州市人民政府于2009年4月24日作出了〔2009〕苏行复第8号复议决定书，维持被告作出的《行政处罚决定》。

五、金阊区法院审判委员会的处理意见

一种意见认为：原告的观点成立，《两部委1872号通知》、《最高人民法院刑事批复》等均顺应市场经济对《盐业管理条例》第二十条的规定作了重大改革，《江苏省实施办法》按照《盐业管理条例》第二十条所作出的相应规定也不能再适用，况且《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）均规定与其不符的规定应进行修改，《江苏省实施办法》的上述规定与二法不符，未进行修改不能适用，法不溯及既往是针对行为而言，不包括规范性文件的效力。

另一种意见认为：取消了工业盐准运证和准运章制度，工业盐不属于国家限制买卖的物品，但并不意味着工业盐购销、运输行为不再需要行政管理，与《江苏省实施办法》第三十二条第（二）项规定并不冲突，《盐业管理条例》第二十条的规定并未修改、废除。《江苏省实施办法》第三十二条的规定是否属于行政许可尚不明确。《行政处罚法》、《行政许可法》实施后，《江苏省实施办法》经过了二次修改，但均未取消相关规定，且应该已上报国务院相关主管部门备案，其中必然有所考虑，在《江苏省实施办法》未被明确修改、废除前，不能轻易否定其效力。

金阊区法院向苏州中院请示的问题是：

被告苏州市盐务局适用《江苏省实施办法》第二十三条、第二十四条、第三十二条第（二）项、第四十二条的相关规定是否有效？是否与上位法冲突？

六、苏州中院审判委员会的处理意见

多数意见认为：《两部委1872号通知》明确取消了工业盐准运证和准运章制度，《最高人民法院刑事批复》也明确工业盐已不再属于国家限制买卖的物品。《江苏省实施办法》与上位法相冲突，不可适用。在市场经济条件下，工业盐可以自由经营，被告认为原告经营工业盐的行为违法并加以行政处罚，缺乏法律依据。因本案涉及利益重大，应向省高院请示。

少数意见认为：《江苏省实施办法》关于工业盐运销管理及法律责任的相关规定是经行政法规授权制定的，与上位法并不冲突，可以适用。《最髙人民法院刑事批复》系针对是否构成非法经营罪的判定，并未涉及行政管理领域。对工业盐的购销、运输仍应由相关行政法规加以调整。

苏州中院向省法院请示的问题是：

因本案涉及《江苏省实施办法》相关条款的效力以及是否与上位法存在冲突的问题，特向省法院书面请示。

七、省法院行政庭合议庭及庭长会议的处理意见

省法院行政庭合议庭多数意见、庭长会议多数意见同意苏州中院审判委员会多数意见。

（一）关于工业盐的专营问题

省法院行政庭合议庭、庭长会议多数意见认为，根据《两部委1872号通知》等材料可以推断工业用盐不需要省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准，原告的行为不应当进行处罚。主要理由是：

1.《两部委1872号通知》明确规定“将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货”；“同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度”。《最髙人民法院刑事批复》也明确载明，“工业盐已不再属于国家限制买卖的物品”。2003年第1期的最高人民法院公报刊登的“丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案”亦明确表述，“……国务院《盐业管理条例》第十九条规定：‘食用盐，国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家统一分配调拨。’本案涉及的是工业盐，不属上述条文规定的由国家实行统一分配调拨的盐类范畴。《盐业管理条例》第二十条规定：‘盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。’根据丰祥公司营业执照的经营范围，丰祥公司具有经营工业盐的经营范围，属可经营工业盐的公司，有权经营工业盐。”结合《国务院法制办公室关于对国家经贸委〈关于审理行政复议案件中有关法律适用问题的请示〉的复函》、《国家经济贸易委员会运行盐办函〔2002〕25号〈关于工业盐运销有关政策解释的复函〉》，可以认为，在市场经济条件下，工业盐已不属于国家限制买卖的物品。

2.《行政许可法》颁布后，于2004年7月1日起施行的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中，“国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录”没有关于盐的行政审批项目。苏盐〔2004〕34号《江苏省盐务管理局关于盐业行政许可工作的实施意见》在“一、关于我省盐业行政许可的项目”中明确表明，“《省政府关于公布省级行政许可实施主体及实施的行政许可项目的通知》（苏政发〔2004〕64号文）明确规定：我省省级盐业行政许可事项为八项，即：（1）开办制盐企业许可（省政府授权）；（2）制盐许可；（3）食盐定点生产审査；（4）食盐批发许可；（5）食盐准运许可；（6）盐产品准运许可；（7）碘盐零售许可；（8）岩盐开采审查。被取消的省级盐业行政许可有四项，即：（1）购盐许可；（2）盐产品包装物采购许可；（3）使用其他碘剂许可；（4）工业盐承运许可。”从上面的规定看，盐业行政许可事项中无“工业盐批发许可”和“工业盐零售许可”的规定，而“工业盐承运许可”又在“被取消的省级盐业行政许可”项目中。

省法院行政庭合议庭、庭长会议少数意见认为，盐业行政主管部门对工业盐的批发业务有行政管理职权亦有行政处罚权。主要理由是：

1.本案请示的是确认地方政府规章的效力，根据《中华人民共和国立法法》第七十三条、八十七条、八十八条的规定，该请示内容不属于法院有权做出最终答复的事项。

2.《两部委1872号通知》取消的是准运证和准运章制度，并没有取消工业盐批发的专营制度。《最高人民法院刑事批复》对《两部委1872号通知》作了扩大解释，审理行政案件时不能以此为依据。现在没有工业用盐的批发专营制度已被明确取消的规定。

（二）关于本案的法律适用问题

省法院行政庭合议庭、庭长会议一致意见认为：《盐业管理条例》第二十条虽然规定“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营”，但该行政法规没有设定法律责任条款，即既未规定行政处罚也未规定刑事责任。在上位法没有规定法律责任的情况下，《江苏省实施办法》第四十二条设定的“没收其盐产品和非法所得”的规定，不符合《行政处罚法》第十三条有关地方政府规章在“尚未制定法律、法规的”情况下“可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”的规定。

八、本案需要说明的问题

1.据江苏省盐务管理局介绍，《江苏省实施办法》之所以在第四十二条明确规定“没收”的内容，主要是因为在1990年国务院《盐业管理条例》出台前，江苏省人民政府早就在1987年颁布的《江苏省盐政管理办法》第二十九条中，明确规定了“私制、私运、私销的盐及载运工具，处以没收或罚款”。《江苏省实施办法》沿袭了《江苏省盐政管理办法》的规定。

2.关于本案当事人査处及被没收的工业盐的情况。

（1）苏州市公安局于2009年1月5日曾作出公经侦撤案字（2009）1号《撤销案件决定书》，认定“徐先良涉嫌非法经营案，因指控事实不构成犯罪，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百三十条之规定，决定撤销此案”；2009年3月18日出具《证明》，明确载明“根据最高人民法院（〔2008〕刑他字第86号）批复之精神，徐先良经营工业盐行为已不构成非法经营罪”。

（2）本案被苏州市盐务局没收的214.8吨工业盐（按进货价计算价值为59964.5元）由于不便保存，已主要用于融化2008年春天暴雪之用。

九、省法院审判委员会的讨论意见

省法院审判委员会经讨论，形成两种意见。

第一种意见即多数意见是：原则同意行政庭合议庭和庭长会议的少数意见。主要理由是：

本案的关键是如何正确理解《盐业管理条例》、《江苏省实施办法》、《两部委1872号通知》、《最高人民法院刑事批复》等法律规范的立法精神和文件的准确内涵。从上述法律规范和文件的内容看，工业盐的供销和价格管理从1995年开始逐步放开。《两部委1872号通知》实际上有两层含义，第一层含义是，改变两碱企业现行工业盐的计划分配（即只能按照计划分配的数量到指定盐场“一对一”采购的办法），现在实行在国家总量计划指导下的合同订货，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。第二层含义是，规定“取消现行的工业盐准运证和准运章制度”，但很难由此得出工业盐自由经营的结论。现行情况下，放开了工业盐的运输体制，但经营（批发、零售）体制并不十分明确。《最髙人民法院刑事批复》可能作了扩大解释，该批复中有关“工业盐已不再属于国家限制买卖的物品”的表述不完全符合《两部委1872号通知》的精神。《江苏省实施办法》第二十三条分了“食盐”、“烧碱、纯碱工业用盐”和“其他用盐”三种情形，其中关于“食盐”和“烧碱、纯碱工业用盐”的规定完全符合国务院和《两部委1872号通知》的精神。本案中，苏州市盐务局主要依据《江苏省实施办法》的规定作出行政处罚。鉴于工业盐特别是“其他用盐”的管理和经营体制事关全局，且本案涉及《江苏省实施办法》相关条款的规定是否与上位法存在抵触、是否能够继续适用的问题，该案的裁判对江苏乃至全国的工业盐经营体制将会产生很大影响，故向最髙人民法院请示。请示的主要问题是：

1.苏州中院向省法院请示的是《江苏省实施办法》相关条款的规定是否与上位法存在冲突的问题，但解决该法律适用问题的前提是，如何准确理解工业盐特别是“其他用盐”的管理和经营体制（包括工业盐的运、销、购是否需要省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准），目前是否放开专营。

2.《江苏省实施办法》相关条款的规定是否与上位法存在抵触。早在国务院1990年3月2日发布《盐业管理条例》之前，江苏省人民政府就已于1987年颁发了《江苏省盐政管理办法》，该办法第二十九条有“私制、私运、私销的盐及载运工具，处以没收或罚款”的明确规定。《盐业管理条例》第二十条虽然规定“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营”，但并无相应法律责任的规定。江苏省人民政府于1991年10月4日发布了《江苏省实施办法》，并在《行政处罚法》、《立法法》出台后几次予以修正；2008年3月20日最新修正发布的《江苏省实施办法》第四十二条规定：“……盐业行政主管部门有权就地封存，没收其盐产品和非法所得……”。该条中有关“没收”的规定，是否符合《行政处罚法》第十三条的规定？

第二种意见即少数意见是：同意行政庭合议庭和庭长会议的多数意见。主要理由是：

根据《两部委1872号通知》、《最高人民法院刑事批复》、最高人民法院公报案例等可以推断工业用盐不需要省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准，原告的行为不应当进行处罚。《盐业管理条例》第二十条虽然规定“盐的批发业务，由各级盐业公司统经营”，但该行政法规没有设定法律责任条款，即既未规定行政处罚也未规定刑事责任。在上位法没有规定法律责任的情况下，《江苏省实施办法》第四十二条设定“没收其盐产品和非法所得”的规定，不符合《行政处罚法》第十三条有关地方政府规章在“尚未制定法律、法规的”情况下“可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”的规定。

第一种意见为省法院审委会的倾向性意见。

特此请示。

江苏省高级人民法院

二〇一〇年三月十七日

附：本案被诉行政行为和相关法律规范规定被诉行政行为：

苏州市盐务管理局文件

Nol103681

《盐业违法案件一般程序行政处罚决定书》

（苏）盐政一般〔2009〕第001-B号

被处罚人（单位）：鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司

你（单位）因：未经省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准从省外购进盐产品违反了：国务院《盐业管理条例》第二十条、江苏省《盐业管理条例》实施办法第二十三条，属江苏省《盐业管理条例》实施办法第三十二条第（二）项规定之情形，根据：江苏省《盐业管理条例》实施办法第四十二条的规定，决定给予：没收违法购进的精制工业盐121.7吨、粉盐93.1吨，并处罚款人民币122363元。

……（缴纳罚款及告知权利的有关内容）

决定机关：苏州市盐务管理局

2009年2月26日