【发布部门】最高人民检察院【发布日期】2012.12.25【实施日期】2012.12.25【效力级别】两高工作文件

全国人民代表大会常务委员会：

根据本次全国人大常委会会议的安排，我代表最高人民检察院报告2008年以来民事行政检察工作的情况，请审议。

根据我国现行民事诉讼法和行政诉讼法的规定，人民检察院有权对民事审判活动、行政诉讼活动实行法律监督。近年来，随着经济社会快速发展和公民法律意识不断增强，大量民事行政纠纷进入司法领域，检察环节的民事行政申诉案件也呈增多趋势，对民事行政检察工作提出了更高要求。最高人民检察院认真贯彻落实党中央和全国人大关于加强对诉讼活动的法律监督，切实解决执法不严、司法不公问题的要求，努力适应形势发展和人民群众司法需求，制定《关于进一步加强和改进民事行政检察工作的决定》，召开全国检察机关第二次民事行政检察工作会议，总结实践经验，探索工作规律，进一步明确了民事行政检察工作的职能定位、基本要求和发展思路。全国检察机关在党中央和各级党委的正确领导下，在各级人大及其常委会的有力监督下，坚持依法监督、规范监督，深化改革创新，加强自身建设，推动民事行政检察工作取得新进展，为维护司法公正和法制统一、维护公民合法权益、促进经济社会发展发挥了积极作用。

一、围绕中心、服务大局，认真履行民事行政检察监督职责

坚持强化法律监督、维护公平正义、推动科学发展、促进社会和谐，以执法办案为中心，认真履行宪法和法律赋予的职责，全面加强对民事审判和行政诉讼活动的法律监督。

（一）着力维护司法公正。依法审查处理当事人不服人民法院生效民事行政裁判提出的申诉，努力构建以抗诉为重点的多元化监督格局。一是进一步畅通申诉渠道。深入开展检察官进社区、进企业、进农村等活动，广泛宣传检察机关民事行政检察职能，增进人民群众对民事行政检察工作的了解。注重发挥民生服务热线、派出检察室等新平台的作用，把民事行政检察工作触角延伸到基层，方便群众反映诉求。2008年1月至2012年8月，全国检察机关共受理民事行政申诉案件438970件。二是加强和改进抗诉工作。抗诉是现行民事诉讼法规定的人民检察院对民事行政生效裁判进行监督的主要方式。各级检察机关把抓好抗诉工作作为加强民事行政检察监督的中心任务，在加大监督力度的同时，依法把握抗诉条件，努力提高抗诉准确性，重点监督纠正因地方和部门保护主义，审判人员徇私舞弊、枉法裁判，以及严重违反法定程序导致错误裁判的案件。共对生效民事行政裁判提出抗诉51201件，法院已再审审结36935件，其中改判、发回重审和调解结案27543件，再审改变率为74.6%。三是推行再审检察建议。针对抗诉案件必须“上抗下”而导致办案环节多、周期长的问题，为促进把矛盾纠纷及时化解在基层、有效节约司法资源、提高司法效率、强化同级监督，对一些符合抗诉条件的民事行政申诉案件，建议同级人民法院依法启动再审程序进行重新审理。共提出再审检察建议38071件，法院已采纳28617件，采纳率为75.2%。

（二）着力服务发展、保障民生。最高人民检察院出台服务经济平稳较快发展的司法文件，要求各级检察机关强化大局意识和宗旨意识，把民事行政检察工作的着力点放在服务发展、保障民生上。一是围绕营造诚信有序的市场环境，加强对金融、票据、证券、期货等领域民事行政裁判的监督，认真办理涉及不正当竞争、侵犯知识产权和公司设立、股权转让等事关企业合法权益的民事行政申诉案件，共提出抗诉和再审检察建议3844件。二是围绕保护国家利益和社会公共利益，对涉及国有资产流失、环境污染等案件，有关单位和部门怠于行使起诉权的，探索开展督促起诉工作。一些地方还针对欠缴国有土地出让金、重大环境污染事故等开展督促起诉专项活动，取得积极成效。三是围绕保障和改善民生，坚决监督纠正严重损害群众切身利益的错误裁判，对涉及人身损害赔偿、社会保障、医疗服务、劳动争议等申诉案件优先审查、快速办理。探索开展支持起诉工作，加强对妇女儿童、进城务工人员、下岗失业人员、残疾人等合法权益的司法保护。加大办理涉农民事行政申诉案件力度，对土地承包经营、林权改革、农村金融服务等领域严重损害农民利益的案件，提出抗诉和再审检察建议2031件。

（三）着力化解矛盾纠纷、促进社会和谐。最高人民检察院认真贯彻中央的决策部署，制定实施《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》，要求把化解矛盾纠纷贯穿于民事行政检察工作始终，使执法办案过程成为促进社会和谐稳定的过程。一是建立执法办案风险评估预警机制。对可能激化矛盾、影响社会稳定的民事行政申诉案件，在作出处理决定前及时评估风险，科学制定预案，加强与法院和政府相关部门的协调配合，共同做好化解矛盾工作。二是健全检调对接工作机制。依托大调解格局，加强与人民调解、行政调解、司法调解的衔接配合。对有和解条件的案件本着自愿、合法、公正原则，积极引导和促成当事人双方达成和解。对已抗诉案件也积极配合法院进行调解。三是加强检察法律文书说理。在作出不予受理、不立案、不抗诉等决定时，详细说明理由和法律依据，促使申诉人消除疑惑。共进行法律文书说理33496件次。四是积极促进社会管理创新。认真办理征地拆迁、公共服务、行政确权等行政申诉案件，注重分析案件发生的深层次原因，针对办案中发现的社会管理问题，及时向有关单位和部门提出完善制度、强化管理、改进工作的检察建议70315件，84%得到采纳，促进了社会管理法治化、规范化。

（四）着力维护法制权威。坚持监督与支持并重，与人民法院共同维护司法公正和法制权威。一是完善与人民法院的沟通协调机制。2010年1月，“两高”联合下发《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，明确规定人民法院审判委员会讨论人民检察院提出抗诉的案件以及与检察工作有关的其他议题时，同级人民检察院检察长可以列席、发表意见。2010年6月，“两高”办公厅联合下发通知，对检察机关调阅人民法院诉讼卷宗的范围、期限、方式、程序等作了规定，基本解决了长期困扰民事行政检察工作的“调卷难”问题。各级检察机关主动加强与人民法院的沟通，通过建立联席会议、信息交流等制度，共同研究解决司法实践中遇到的困难和问题。二是加强息诉工作。坚持抗诉与息诉并重，对人民法院裁判正确的民事行政申诉案件，运用群众易懂的语言和易于接受的方式，有针对性地做好释法析理、心理疏导等工作，共促使当事人服判息诉126479件。

二、强化自身监督制约，确保严格公正廉洁执法

牢固树立监督者更要接受监督的观念，把加强对自身执法活动的监督制约放在与强化法律监督同等重要的位置，进一步健全制度规范、完善监督机制，保障民事行政检察权依法正确行使。

（一）加强执法规范化建设。制定《检察机关执法工作基本规范》，完善民事行政申诉案件从受理、立案、审查到提出抗诉等各个环节的制度规范，促进依法监督、规范监督。今年8月民事诉讼法修改后，最高人民检察院根据法律关于检察监督的新规定，立即着手修订《人民检察院民事行政检察办案规则》，进一步明确执法标准，细化操作规程，努力构建更加完备的执法规范体系。推行专家咨询制度，对重大疑难复杂案件邀请专家学者提出咨询意见。健全上级检察院对下级检察院的业务指导制度，加强类案研究，及时总结经验，指导和规范办案工作。完善案件质量评查制度，采取随机抽查、定期复查、案件跟踪问效和评选“精品案件”等方式，促进提高办案水平。建立案件集中管理机构，对案件实行统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评，努力提高监督质量和效率。2011年民事行政抗诉案件的再审改变率比2008年提高了7.17个百分点。

（二）完善内部监督制约机制。加强检察机关内部分工制约，实行民事行政申诉案件分别由控告申诉部门受理、民事行政检察部门立案审查。最高人民检察院制定《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》，明确各级检察院的民事行政抗诉与职务犯罪侦查分别由不同业务部门承办，建立案件线索双向移送、处理结果双向反馈机制，规范抗诉工作与职务犯罪侦查工作的内部职责分工和协作配合，保障和促进抗诉权、侦查权依法正确行使。强化上级检察院对下级检察院办案工作的监督，重点加强对申诉人不服下级检察院不立案、不提请抗诉等决定的复查。健全执法档案、检务督察、纪检监察部门跟踪监督等制度，采取明察暗访、抽查案件、走访当事人等方式，重视发现和解决检察机关自身办案中存在的问题。

（三）自觉接受人大监督、民主监督和社会监督。主动向人大及其常委会报告工作情况，认真贯彻落实各省、自治区、直辖市人大常委会作出的关于加强法律监督工作的决议、决定。建立健全与各民主党派、工商联及无党派人士联络制度，探索建立民意收集、研究和转化机制，主动征求社会各方面对民事行政检察工作的意见建议。深化检务公开，完善和落实申诉人权利义务告知、申诉风险提示等制度，建立案件办理情况查询机制，认真听取各方当事人意见，不断增强执法办案透明度。加强与司法行政机关、律师协会的工作联系，健全民事行政检察环节保障律师依法执业的工作机制。重视听取人民法院对民事行政检察工作的意见，健全抗诉案件个案沟通等机制，更好地规范监督行为和方式。

三、深入推进改革创新，推动解决制约民事行政检察工作的突出问题

认真落实中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，加强与有关部门的沟通协调，探索完善民事行政检察监督制度。

（一）完善和规范民事行政检察监督的范围和程序。为解决民事行政检察监督范围不明确、监督手段不完善等问题，2011年3月，最高人民检察院会同最高人民法院制定《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，细化现行民事诉讼法和行政诉讼法的原则规定，明确检察机关对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书向当事人或者案外人调查核实的具体情形，增加再审检察建议和检察建议两种监督方式及其适用范围，规范检察机关对民事调解、行政赔偿调解进行监督的程序，有效促进了民事行政检察监督的规范和加强。

（二）开展民事执行活动法律监督试点。为规范人民法院执行行为，支持人民法院依法执行，在认真总结基层实践经验的基础上，2011年3月最高人民检察院与最高人民法院联合下发通知，在12个省（自治区、直辖市）开展民事执行活动法律监督试点工作。试点省份检察机关积极会同人民法院制定实施意见，确定441个检察院为试点单位。试点以来，检察机关共受理执行申诉案件41350件，向人民法院发出检察建议28140件，采纳率达到88%。

（三）建立诉讼违法行为法律监督机制。2010年7月，最高人民检察院会同最高人民法院等部门会签下发《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，明确检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查核实、建议更换办案人等方式进行监督。各级检察机关坚持把监督错误裁判与纠正违法行为、查办职务犯罪结合起来，探索开展诉讼违法行为调查工作，加大对恶意调解、虚假诉讼的监督力度，依法及时监督纠正审判人员在诉讼活动中的违法行为，严肃查办司法不公背后的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等职务犯罪案件，共对民事行政诉讼活动中的违法情形提出监督意见19187件次，促进了公正廉洁执法。

四、加强民事行政检察队伍建设，切实提升执法能力和水平

坚持把队伍建设作为根本和保证，围绕提高队伍整体素质、增强法律监督能力，坚持不懈地加强对民事行政检察人员的教育、管理和监督。

（一）加强思想政治建设。组织民事行政检察人员积极投入社会主义法治理念教育、“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”、“发扬传统、坚定信念、执法为民”、政法干警核心价值观等教育实践活动，广泛开展向全国模范检察官吴群、张维忠、蒋冬林等先进典型学习活动，教育引导广大民事行政检察人员牢固树立正确的执法理念，增强政治意识、大局意识、责任意识和职业道德意识，筑牢忠诚、为民、公正、廉洁执法的思想道德基础。

（二）加强队伍专业化建设。针对民事行政检察工作涉及面广、专业性强的特点，通过集中培训、与高校合作办学、远程网络教学等形式，大力开展民事行政检察教育培训。创新岗位练兵形式，开展优秀法律文书评比、办案能手评选、案例评析、抗诉案件庭审观摩等活动，提升适用法律、审查证据、文书说理、再审出庭以及做好群众工作、化解社会矛盾的能力。全面深入学习贯彻修改后民事诉讼法，使检察人员准确把握民事诉讼法修改的立法精神、指导思想、基本原则，熟练掌握各项诉讼制度和程序，为修改后民事诉讼法正式施行做好充分准备。面向社会公开招录熟悉民商事和行政法律的专业人才，加强办案力量，优化队伍结构。根据民事检察与行政检察的不同特点，在有条件的地方检察院实行民事、行政检察机构分设。成立中国检察学研究会民事行政检察专业委员会，建立民事行政检察人才库，重视培养选拔高层次专家型人才。

（三）加强自身反腐倡廉建设。高度重视民事行政检察队伍的反腐倡廉建设，坚持防微杜渐、警钟长鸣。在加强反腐倡廉教育的同时，严明办案纪律，强化监督管理，严格规范检察人员与当事人、律师、法官的关系，及时发现和纠正影响公正执法的苗头性问题，以“零容忍”的态度严肃查处人情案、关系案、金钱案，树立公正廉洁执法的良好形象。

五、当前民事行政检察工作存在的问题和困难

几年来，民事行政检察工作取得了新进展，相对薄弱的状况有了初步改观，但民事行政检察工作起步较晚，仍然存在不少问题和困难：一是监督理念还不适应，一些检察机关对民事行政检察监督的重要性认识不足，存在“重刑轻民”的思想；有的对民事行政检察工作职能定位的认识存在偏差，对监督的范围、重点、方式把握不全面、不准确。二是民事行政检察工作的力度和效果与人民群众的期待还有差距，有的检察机关对人民群众反映强烈的热点难点问题监督力度不够，特别是对行政诉讼的法律监督总体上还较薄弱；有的抗诉案件在认定事实、采信证据、适用法律等方面存在问题，办案质量和效率有待进一步提高。三是民事行政检察工作机制还不健全，案件流程管理和质量管理机制及内部监督制约机制还不够完善，一些执法规范还没有完全得到落实，特别是抗诉案件主要集中在省、市两级检察院，民事行政检察人员在各级检察机关的配备与办案任务呈“倒三角”状况，发挥基层检察院在民事行政检察工作中基础作用的机制还不健全。四是民事行政检察队伍能力素质亟待提高，一些地方民事行政检察队伍知识结构不够合理，专业化程度不高，高层次、专家型人才匮乏，把握法律政策、办理新类型案件、释法说理、群众工作等能力不强，少数民事行政检察人员违法违纪办案。五是民事行政检察工作还面临不少实际困难，法律关于行政检察监督范围、程序和措施的规定仍比较原则，不少工作仍处于试点和探索阶段。社会公众对检察机关民事行政检察职能了解不多，民事行政检察工作的社会认知度有待进一步提高。对这些问题和困难，最高人民检察院将高度重视，积极采取措施，认真加以解决。

六、深入学习贯彻党的十八大精神，进一步加强和改进民事行政检察工作

党的十八大强调，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，并对加强法律监督、推进公正司法、提高司法公信力提出了明确要求。检察机关要认真学习贯彻党的十八大精神，以高度的使命感和责任感，不断强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设，努力把民事行政检察工作提高到一个新水平。

第一，认真实施修改后的民事诉讼法，着力转变和更新监督理念。修改后民事诉讼法对我国民事诉讼制度进行了全面完善，特别是进一步明确人民检察院有权对民事诉讼和民事执行活动实行法律监督，完善了民事检察监督的范围、方式和手段，为加强民事检察工作提供了更加有力的法制保障。最高人民检察院高度重视修改后民事诉讼法的学习贯彻，专门召开会议研究部署，认真抓好实施准备工作。检察机关将继续把学习贯彻修改后民事诉讼法摆在突出位置，准确把握立法精神，严格执行法律规定，加强调查研究、理论研究和配套制度建设，确保修改后民事诉讼法在检察工作中得到全面正确有效实施。特别是要适应民事诉讼法修改的新要求，牢固树立正确监督理念，切实转变“重刑轻民”思想，遵循民事诉讼规律和基本原则，坚持敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督，坚持公正与效率、监督与支持并重，更好发挥检察机关在维护和促进民事司法公正中的职能作用。

第二，突出监督重点，进一步加大民事行政检察监督力度。坚持有法必依、执法必严、违法必究，综合运用抗诉、检察建议等手段，加强对民事、行政诉讼的法律监督，切实维护国家利益和社会公共利益，为落实中央关于转方式、调结构、自主创新、环境保护、“三农”工作等重大决策部署提供有力司法保障。进一步畅通群众申诉渠道，更加注重化解社会矛盾，完善检调对接等工作机制，切实发挥民事行政检察工作在促进社会管理创新、维护社会和谐稳定方面的积极作用。坚持以人为本、执法为民，依法公正对待人民群众的司法诉求，认真办理教育、就业、医疗、住房等领域损害民生民利的案件，着力解决人民群众反映强烈的执法不严、裁判不公问题，努力让人民群众感受到公平正义。严肃查处司法不公背后的职务犯罪，维护司法廉洁。加强和改进行政检察工作，更好地维护司法公正、促进依法行政。

第三，深化检察改革，不断完善民事行政检察体制和工作机制。落实和巩固司法改革成果，继续深化民事行政检察改革，保证检察监督既有利于维护司法公正，又有利于民事行政诉讼顺利进行。适应修改后民事诉讼法的新要求，进一步加强对民事行政检察监督属性、特点、范围、方式、作用的研究，科学界定各级检察院职能分工和工作重点，深化对民事行政检察工作规律性的认识，重视发挥基层检察院在民事行政检察工作中的基础作用。高度重视、不断完善检察权运行制约和监督机制，健全检务公开、案件流程管理机制、内部分工制约机制和案件质量管理与监督机制，落实听取双方当事人和律师意见、回访当事人制度，不断提高执法公信力。

第四，加强队伍建设，切实提高民事行政检察监督能力和水平。深化社会主义法治理念教育，加强检察职业道德建设，引导检察人员牢固树立忠诚、为民、公正、廉洁的政法干警核心价值观。完善最高人民检察院和省级检察院民事行政检察人才库，加强高层次人才培养。充实民事行政检察部门办案力量，保持业务骨干相对稳定，推动队伍专业化建设。加大教育培训力度，有针对性地开展分类培训和岗位练兵，培养一批精通民事行政检察业务的办案骨干。坚持从严治检、廉洁从检，严肃查处违纪违法案件，维护公正廉洁执法的良好形象。

第五，主动接受监督，确保民事行政检察权依法正确行使。自觉把民事行政检察工作置于人大及其常委会监督之下，经常主动汇报重要工作部署及进展情况，认真办理人大代表的建议和议案，紧紧依靠人大的监督和支持开展工作。加强与人民法院和政府有关部门的联系，增进理解支持，优化执法环境。加大宣传力度，提高民事行政检察工作的社会认知度和影响力。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，加强和改进民事行政检察工作，离不开全国人大及其常委会的有力监督和关心支持。在此，我们建议：一是加强对修改后民事诉讼法贯彻实施的调研，适时开展法律实施的执法检查和人大代表视察活动，推动落实法律关于民事检察监督的规定。二是适时开展行政诉讼法修改工作，进一步研究明确检察机关在行政诉讼中的职能和作用。三是加强对“两高”有关司法解释工作的指导与监督，保障法律的统一正确实施。

全国检察机关将紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，牢记使命、忠诚履职，与时俱进、求真务实，不断加强和改进民事行政检察工作，努力为全面推进依法治国、全面建成小康社会作出新的更大贡献。