【发布部门】最高人民检察院【发文字号】高检发民字[2017]5号【发布日期】2017.05.25【实施日期】2017.05.25【效力级别】两高工作文件

各省、自治区、直辖市人民检察院，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：

5月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出：“经全国人大常委会授权，最高人民检察院从2015年7月起在北京等13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。”全国人大常委会正在推进修改行政诉讼法、民事诉讼法相关工作，预计将于六月份审议通过。为了做好公益诉讼制度全面推开的相关准备工作，现就有关事项通知如下：

一、充分认识建立检察机关提起公益诉讼制度的重要意义

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重大战略决策。习近平总书记在党的十八届四中全会上突出强调，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。2015年5月，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第十二次会议时又深刻指出，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。习近平总书记的这些重要论述，从社会主义法治国家建设全局的高度，深刻阐明了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的重要意义和制度价值。各地一定要认真学习领会，切实把思想和行动统一到中央精神上来。

自十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在北京等13个省区市开展试点以来，各试点地区检察机关积极稳妥推进相关工作，取得显著成效，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护国家利益和社会公共利益，试点获得了社会各界的好评，显示了检察机关提起公益诉讼制度的可行性和优越性。检察机关提起公益诉讼制度的正式建立和全面推广，是进一步加强国家利益和社会公共利益保护、促进依法行政的重要举措，是健全完善检察机关法律监督职能的重要内容，体现了党中央和人民群众对试点工作的充分认可。各级检察机关要从党和国家事业发展的战略高度充分认识检察机关提起公益诉讼制度正式建立的重要意义，把全面开展检察机关提起公益诉讼工作作为事关中国特色社会主义检察事业长远发展的重大任务抓紧、抓好。

二、准确把握检察机关提起公益诉讼的特点和规律

实践基础上的创新可以有效地推动理论的创新，试点地区检察机关在试点中摸索出的规律，是符合实际需要的，要在实践中准确把握和坚持。一是在公益保护体系中，检察机关处于法律监督重要地位。国家利益和社会公共利益的保护是一个系统工程，不仅需要行政机关、审判机关、检察机关通过行使各自的职权进行保护，也需要公民、法人、社会组织等社会主体的积极参与，才能取得最佳的保护效果。在这个不同主体构成的保护体系中，检察机关作为国家专门的法律监督机关，立足法律监督职能，通过检察建议、提起公益诉讼等多种履职方式，与各类主体衔接配合，发挥法律监督的核心保障作用。检察机关既可以督促行政机关依法履行保护公益职责，也可以督促适格主体积极行使公益诉权，在行政机关不纠正违法或履行职责、没有适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关则应提起行政公益诉讼或民事公益诉讼，并通过对公益诉讼的审理、裁判、执行进行监督，确保国家利益和社会公共利益得到有效司法保护。二是检察机关在保护公益方面可以多措并举。对于侵害国家利益和社会公共利益的公民、法人和其他组织，既可以依据刑事法律追究其犯罪行为，又可以依据民事法律通过民事公益诉讼的方式，达到停止侵害、消除影响、赔偿损失的效果；而对于那些违法行使职权或者不作为的行政机关及其工作人员，除了依法追究其刑事责任外，还应当依据法律法规，通过检察建议、提起行政公益诉讼等方式，督促其依法履行职责；根据案情需要，还可以依法提起行政附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，有效节约司法资源。三是检察机关提起公益诉讼不同于一般原告。检察机关提起公益诉讼是履行职责的职权行为，代表的不是自身利益而是代表国家维护公益。在公益诉讼过程中，法律监督贯穿于公益诉讼的立案、调查、起诉、审理、裁判、执行全过程，相应的程序设计既要遵循诉讼制度的一般要求，也要符合检察职能的特点和规律。四是检察机关提起公益诉讼可充分发挥诉前和诉讼两种程序的综合功效。诉前程序是诉讼程序的必要前提，如果没有履行诉前程序，诉讼就无法提起；诉讼程序是诉前程序发挥作用的必要保障，如果没有提起诉讼作为可能采取的后续手段，诉前程序的效果就不一定能够得到保证。通过诉前程序既及时解决问题、又节约司法资源，而通过诉讼程序强化了公益保护的刚性，两种程序刚柔并济，使国家利益和社会公共利益得到更加及时有效的保护。

三、努力做好全面开展公益诉讼的相关准备工作

一要加强组织领导。各级检察院检察长要进一步强化责任意识和担当精神，对公益诉讼工作加强领导部署，加强办案力量配备，帮助排除干扰阻力。要根据公益诉讼工作的特点，选配有调查核实、出庭应诉工作经验的检察官充实到民行队伍中来，为全面开展公益诉讼工作做好人才储备。二要加强学习培训。两年来，试点地区检察机关积累了丰富的可推广、可复制工作经验。非试点地区要在认真学习领会高检院发布的规范性文件、指导性案例及有关书籍资料的基础上，积极学习借鉴试点地区有益经验，既要学习各试点地区部署推进工作的好做法，也要学习典型案例中的办案经验；既要学习文书制作技能，也要学习调查取证、庭审应诉等操作技巧；既要请进来，邀请相关学者、试点地区办案人员作讲座、实务培训，也要走出去，到试点地区观摩庭审、座谈交流。各试点地区要充分发挥“传、帮、带”作用，积极协助非试点地区开展学习培训工作。三要做好案件线索摸排工作。要以生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域为重点，摸排适宜提起公益诉讼的案件线索，提前收集相关材料、掌握相关情况。要牢牢抓住公益这个核心，坚持从维护国家利益和社会公共利益出发推进试点工作，防止把不具有国家利益和社会公共利益属性的案件以公益诉讼的方式进行保护。要从试点地区办理的类似案件中寻找经验，针对不同情形分别确定工作预案。四要加强沟通协调，营造良好的外部环境。加强请示报告，积极争取地方党委、人大的领导。重视加强沟通协调，赢得行政机关的理解支持。建立与人民法院的协调配合机制，凝聚推动工作的共识与合力。