【发布部门】北京市高级人民法院【发文字号】京高法发[2000]219号【发布日期】2000.06.30【实施日期】2000.06.30【效力级别】地方司法文件

为全面落实依法治国基本方略，深入推进首都法院改革，建立完善、科学、合理的法院审判工作机制、人事管理制度、行政管理体制和经费保障体系，确保司法公正，根据《人民法院五年改革纲要》，结合本市法院实际，制定以下实施意见。

一、指导思想和目标任务

１.本市法院改革的指导思想是：以邓小平理论为指导，以依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略和推进司法改革以及依法治市的要求为依据，坚持解放思想、实事求是的思想路线，坚持党的领导和上级法院指导的原则，立足国情、市情，借鉴国内外有益经验，积极探索，稳步推进。

２.本市法院到２００３年要达到的目标和任务是：以建立公开、公正、高效的审判程序制度为主要内容，进一步深化审判方式改革；以强化合议庭和独任审判员职责为重心，深化审判组织形式改革；以规范运行机制为出发点，深化审判工作管理改革；以确保公正、高效、廉洁为目标，深化监督制约机制改革；以确立公开、平等、竞争、择优的用人机制为动力，深化人事管理制度改革；以建立合理的审判工作服务体系为保障，深化行政管理体制改革。为建立完善、科学、合理的法院审判工作机制、人事管理制度和行政管理体制，为人民法院组织体系、管理体制和经费保障制度等改革提供研究成果和实践经验；造就一支高素质的法官队伍，确保司法公正，为首都改革开放和经济发展提供良好的司法保障和法律服务。

二、基本内容和方法步骤

（一）审判方式改革

３. 全面实行“三个分立”：

（１）２０００年底前，全市各级法院要全面完成立审分立、审执分立、审监分立工作。

（２）本着方便群众诉讼、有利于审判管理的原则，做好派出人民法庭的立审分立工作。２０００年底前，有关区县法院视各自具体情况采取以下两种方式完成立审分立工作：由院立案部门统一负责派出人民法庭的立案工作；派出人民法庭内部将立案与审判工作分人负责。具体办法由有关区县法院自行确定。

４. 建立和完善案件审判流程管理制度：

（１）２０００年底前，高级法院对案件审判流程管理问题开展调查研究，及时总结经验，并重点抓好试点工作。

（２）从２００１年起，全市法院全面试行案件审判流程管理制度，由专门机构根据各类案件不同特点，对立案、送达、开庭、宣判、结案以及上诉案件的移送等不同审理阶段进行跟踪管理，形成比较完备的审判流程管理制度和运行良好的审判管理机制。

５. 进一步落实公开审判制度：

（１）２０００年底前，要在切实执行《最高人民法院关于严格执行公开审判制度的若干规定》和《北京市高级人民法院关于在全市法院落实公开审判制度的决定》的基础上，进一步深化公开审判制度：凡依法应当公开审理的一审案件全部做到公开审理；凡依法应当公开审理的二审案件，除依法可以迳行判决、裁定的以外，亦应公开审理。

（２）全部案件应当公开宣判。

（３）加强对当庭宣判问题的调查研究，着力解决制约当庭宣判的因素，努力提高案件当庭宣判率。

６．深化各项审判方式改革：

（１）刑事审判方式改革重点：努力提高法官在庭审中发挥控辩双方作用，主持控辩式庭审有步骤进行的能力；按照普通程序审理的案件，被告人确因经济困难或其他原因没有委托辩护人的，应当按照有关规定，为其落实指定辩护律师的工作，切实保障被告人的辩护权利；对于自诉案件，应当努力做好指导当事人举证和进行必要的调查取证工作；对于判处死刑的二审案件，遇有上诉人对一审认定的事实、证据提出异议，上诉人提出新的事实、证据，社会影响较大等情形的，应当依法开庭审理。

（２）民事、经济、知识产权审判方式改革重点：探索进一步改进和规范庭前准备阶段的工作；完善举证制度，除继续坚持谁主张、谁举证的举证责任原则外，探索建立举证时限和重大、复杂、疑难案件庭前交换证据以及人民法院依需要调查取证制度，进一步规范当事人举证、质证活动；依法充分适用并规范简易程序；规范缺席审判；研究、规范公告送达的有效方式。

（３）行政审判方式改革重点：完善庭审程序，使庭审的重心放在审查被诉具体行政行为的合法性上；强化被告的举证责任；注意驳回诉讼请求和确认被诉具体行政行为合法、有效、违法等行政审判新的裁判形式在实践中的运用，并及时总结经验。

（４）审查申诉、再审申请和再审工作改革重点：积极探索、研究办理申诉、再审申请案件的新方法。对明显不能成立的申诉、再审申请，试行迳行驳回制度；对再审案件除刑事案件确有客观原因外，依法应当公开审理的一律公开开庭审理。

７. 进一步探索、规范案件审理的简易程序：

（１）２０００年底前，高级法院就调整民事、经济案件适用简易程序的范围提出意见，研究、组织好进一步扩大适用简易程序的改革试点工作；２００１年总结有关经验。

（２）２０００年底前，高级法院要研究、组织好刑事案件适用简易程序的改革试点工作；２００１年总结有关经验。

８. 规范、完善证据制度：

（１）制定有关证据规定：全市各级法院要认真总结认定和适用证据的经验；高级法院于２０００年底前制定《北京市法院关于办理各类案件有关证据制度的规定》（暂定名），在全市法院试行。

（２）解决证人出庭作证难问题：全市各级法院要认真探索、研究明确证人出庭作证的义务和不出庭作证的法律责任，以及确保证人人身、财产安全和经济利益等问题，从制度上保证证人尤其是关键证人出庭作证。待全国人大常委会制定证人法后，高级法院要结合本市实际，起草实施意见，提请市人大常委会讨论通过，在全市法院实行。

（３）探索、研究实现公开认证的问题：作为定案证据的有效性应当公开确认，要根据案件具体情况确定公开认证方式。２０００年底前，能当庭认证的应当庭认证，并在裁判文书中说明；当庭不能认证的，作为定案的证据，亦应在裁判文书中确认。

９. 规范司法鉴定工作：

（１）司法鉴定应当委托具有法定鉴定资格和鉴定权威的单位及人员作出。

（２）司法鉴定单位应当由双方当事人协商选择，协商不成的，由法院在具有法定鉴定资格和鉴定权威的单位中指定。

（３）当事人对于鉴定结论提出异议，或者申请鉴定单位出庭的，法院应当通知有关鉴定单位派员出庭，责其就鉴定方法、鉴定过程、鉴定结论以及其他相关问题向法庭说明。

（４）２００１年６月底前，高级法院商有关部门研究、确定几类案件司法鉴定权威单位。

１０. 建立和完善案例发布制度：

（１）高级法院要进一步规范《参阅案例》发布程序，指导全市法院审判工作。

（２）高级法院要不定期通过新闻媒体和网络向社会发布具有典型性和教育意义的案例。

１１. 加大裁判文书改革力度：

（１）严格按照最高法院制定的裁判文书样式，改革裁判文书的制作。

（２）切实执行高级法院《关于制作裁判文书有关技术要求的规定》，增强裁判文书的严肃性。

（３）２０００年底前，高级法院要制定适用简易程序审理民事、经济案件的制式化裁判文书样式；改革、完善适用普通程序审理民事、经济案件的裁判文书样式；探索、完善适用简易程序审理刑事案件的裁判文书样式。

（４）重点加强对质证中有争议证据的分析、认证，充分说明适用法律的理由，增强判决的说理性，提高裁判的公信度。

（５）对于适用二审和审判监督程序改判、发回重审的理由，应当在裁判文书中写明，原则上不得使用内部函。

（二）审判组织形式改革

１２. 推行审判长、独任审判员的选任制度：

（１）２０００年６月底前，全市各级法院要积极探索审判长和独任审判员的选任工作；高级法院要在调查研究的基础上，结合全市法院实际，制定审判长、独任审判员选任的有关规定，并建立配套的相关制度。

（２）２０００年底前，在全市法院推行审判长、独任审判员选任制。

１３. 全面落实合议庭、独任审判员的审判权：

（１）合议庭应当仅依需要调查取证和委托鉴定；依法采取强制措施；认定证据；对案件进行合议并作出裁判；对合议庭不能形成多数意见或者少数重大、疑难案件的法律适用问题，按照规定提交审判委员会讨论决定。

（２）审判长和独任审判员负责组织、主持庭审活动。

（３）合议庭其他成员应当服从审判长的工作安排，独立负责地参加庭审活动，审核证据，提出对证据确认和裁判结果的意见；审判长和合议庭其他组成人员对案件审理的意见应当明确记录在卷；合议庭多数人的意见为合议庭意见；合议庭成员对自己的意见负责。

（４）２００１年起，应当做到除依法应由审判委员会讨论决定的重大、疑难案件和合议庭认为难以作出决定的案件外，其他案件应当由合议庭、独任审判员审理并作出裁判。

１４. 规范院长、副院长和庭长、副庭长的职责：

（１）加强对审判工作的宏观指导、监督和行政事务的管理。

（２）积极履行法官职责，具体审理案件：２０００年底前，全市各级法院的庭长、副庭长和８０％的院长、副院长应当担任审判长审理案件；要结合本院的实际情况，对院长、副院长和庭长、副庭长担任审判长审理案件提出具体明确的要求，并纳入岗位目标责任制，切实落实。

１５. 规范审判委员会职责和工作程序：

（１）审判委员会应当全面发挥职能作用，要逐步减少研究具体案件的数量，仅对法律规定的重大、疑难、复杂案件和合议庭认为难以作出决定的案件适用法律的问题进行讨论，集中精力总结审判经验，研究审判工作中的根本性、全局性、普遍性问题，提出指导性意见。

（２）全市各级法院要研究、探讨审判委员会的组成、职责及工作程序等；２０００年１０月底前，高级法院要对全市各级法院审判委员会的职责等问题作出明确规定。

１６. 完善案件审批制度：

（１）由合议庭和独任庭直接裁判、调解的一般案件，其判决书、裁定书和调解书，由经过选任的审判长、独任审判员签发。

（２）重大、复杂、疑难的一审案件以及二审改判、发回重审和再审的案件，由审判长签署意见后，报庭长审批；庭长认为有必要层报的，由庭长签署意见后报主管副院长或院长审批。

（３）减少庭长和院长审批案件的数量；院长、庭长对案件处理有异议的，不能迳行改变独任审判员、合议庭的意见，可建议复议；对审判委员会改变独任审判员、合议庭意见的，独任审判员、合议庭应当执行。

（４）２０００年底前，全市各级法院应当结合本院实际，制定和完善案件审批制度。

１７. 完善和规范人民陪审员制度：

（１）认真落实《北京市高级人民法院关于加强人民陪审员工作的规定》和《北京市法院人民陪审员工作管理办法（试行）》。

（２）全市各级法院要注意总结经验，并进一步研究、探索完善和规范人民陪审员制度的相关问题。

（三）内部机构改革

１８. 明确法院内部机构的设置：

（１）法院内设机构的改革，要充分体现审判机关的性质和特点，突出审判工作的中心任务；要本着科学设置机构，合理划分职责，精简、高效和方便诉讼的原则进行。

（２）根据法律规定、最高法院要求以及审判任务需要，进一步充实审判业务部门，明确审判业务机构的职责，建立比较完善的审判业务机构体系；精减、合并、统一设立司法行政管理部门，明确各自职责，严格区分行政管理部门的行政职责和服务功能，科学分类，采取不同的管理体制，提高管理和服务水平。

（３）２０００年底前，高级法院要完成内设机构的改革工作；２００１年６月底前，中级法院和基层法院要根据高级法院内设机构设置的情况，调整本院内设机构的职责，基本做到上下级法院工作对口。

１９. 加强执行机构：

（１）进一步强化全市法院执行工作统一管理和协调的体制，高级法院统一管理和协调全市法院的执行工作，并负责同其他高级法院协调处理执行争议。

（２）２０００年８月底前，高级法院就建立、健全执行机构内部对执行权的有效制约机制问题制定有关规定，使执行工作进一步制度化、规范化。

（３）全市各级法院要积极探索执行工作新的方式、方法，制定有关制度，逐步解决“执行难”问题。

２０. 规范人民法庭的设置和管理：

（１）２０００年底前，全市各人民法庭应当配备３名以上法官及与工作相适应的书记员和法警。

（２）２００３年底前，高级法院要在对全市人民法庭设置进行调查研究的基础上，按照规模化、规范化和制度化的要求，进一步调整人民法庭的设置。

２１. 理顺司法警察管理体制：

（１）高级法院要根据《人民法院司法警察暂行条例》规定，进一步落实司法警察统一领导、编队管理的管理体制，明确司法警察的任务和职责。

（２）２０００年底前，高级法院要在部分有条件的法院进行司法警察聘任制的试点工作，为理顺司法警察的进出渠道积累经验。

（四）人事管理制度改革

２２. 改进和加强新形势下法院的思想政治工作：

（１）全市法院要认真贯彻《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》和《中共中央关于加强和改进思想政治工作的若干意见》，积极探索和研究新形势下开展思想政治工作的方法和措施，在继承和发扬优良传统的基础上，努力在内容、形式、方法、手段、机制等方面对思想政治工作进行创新和改进，增强思想政治工作的时代感、针对性、实效性和主动性。

（２）２０００年底前，高级法院要制定和完善法官和其他工作人员职业道德和行为规范的有关规定。

２３. 加大对下级法院领导班子成员的协管力度：

（１）高级法院要在加大对下级法院院长、副院长协管力度方面开展调查研究，主动与有关部门协调，积极探索加强协管的形式。

（２）全市各区县法院要对党委管理法院领导班子建设的情况及时向高级法院报告。

２４．严把进人质量关：

（１）全市各级法院要严格录用人员的条件和程序，认真执行法官法规定，坚持公开、平等、竞争、择优和凡进必考的原则。

（２）全市各级法院新录用或者调入干部应当报高级法院审核同意。

２５. 改革法官来源渠道：

（１）积极创造条件，逐步有计划地从社会上符合法官法规定条件的人员中公开招考、择优录用法官。

（２）建立上级法院的法官从下级法院的优秀法官中遴选的制度。２０００年底前，高级法院就遴选的标准、条件和程序制定有关规定。

２６. 实行书记员单独序列管理：

（１）全市各级法院要积极研究、探索对书记员的单独序列管理工作。

（２）２０００年底前，高级法院要研究、组织好书记员单独序列管理的试点工作；２００１年在全市法院全面推行。

（３）２０００年底前，高级法院要组织好部分法院书记员聘任制的试点工作，并及时总结经验。

２７. 完善中层领导干部使用制度：

（１）全市各级法院新设置和空缺的中层领导岗位人员的内部选拔使用，原则上实行公开选拔、竞争上岗；要制定科学合理的考察、评价标准，从政治表现、工作实绩、工作能力、专业知识水平、群众基础等各方面综合考察被选对象德、能、勤、绩，择优选拔。

（２）２０００年底前，高级法院要建立和推行本院部分中层领导副职的公开选拔、竞争上岗制度。

２８. 完善领导干部任职回避和交流、轮岗制度：

（１）领导干部任职回避和交流轮岗要从实际出发，一方面要有利于廉政建设，另一方面要有利于审判业务能力和管理能力的综合培养；对接近退休年龄的领导干部一般不再进行易地交流，各级法院可以根据实际情况适当调整，改任非领导职务。

（２）２０００年底前，要逐步建立全市各级法院领导干部的任职回避和交流、轮岗制度。

２９. 改革法官和其他工作人员的培训制度：

（１）２００３年底前，全市各级法院要逐步实现从学历教育向以岗位培训为主的教育，从基础教育向高层次教育，从知识型教育向能力型、素质型教育的“三个转变”；有计划地搞好专家型、复合型法院人才的培训工作。

（２）建立健全法官和其他工作人员的定期培训和考核制度。从２０００年起，每３年对现任法官和其他工作人员普遍轮训一次，轮训时间累计不少于１个月；每５年对法官和其他工作人员进行一次任职资格的考试和考核；２０００年底前要进行首次法官和其他工作人员的任职资格考试和考核。

（３）改革培训的内容和方式。要着重抓好法官和其他工作人员的任职、晋级和续职等资格的培训；教育培训部门要与审判业务部门结合，有条件的可采用把法官派往与审判工作有关的专业部门交流的培训方法。

（４）建立和完善“分级管理，层层负责”的培训制度。２０００年底前，高级法院要制定法官和其他工作人员教育培训工作３年规划；各中级法院和基层法院要制定实施细则。

３０. 实行离岗培训制度：

（１）全市各级法院要积极研究、探索对不合格人员的离岗培训制度。

（２）２０００年底前，对经考试和考核被确认不具备担任法官条件、不适合从事审判工作及法院其他工作的人员，实行离岗培训。

３１. 建立不合格人员调离、辞退制度：

（１）全市各级法院要积极探索、研究不合格人员的调离、辞退制度。

（２）全市各级法院在建立、健全离岗培训制度的基础上，对经离岗培训仍不适合做法院工作的人员，应当免去其法官职务或其他职务，予以调离或者辞退。

（五）办公手段、方式改革

３２. 加强审判法庭和审判业务楼建设：

（１）审判法庭应当达到一定标准：配备安全检查、法庭文字速录、录音、录像、投影、闭路电视监控系统等相应的技术设备。

（２）全市各级法院凡未按标准建成的审判法庭应当改建；审判法庭数量凡未达到审判工作需要的应当新建或改建；审判业务楼凡与标准审判法庭不相适应的应当新建或改建。

（３）２００３年底前，全市力争新建、改建一批具有国内先进标准的法院审判业务楼。

３３. 加快办公自动化建设：

（１）全市各级法院要高度重视办公自动化建设工作，进一步改善通讯设施和文字处理设备的应用水平，有计划地培养或引进适应办公自动化需要的科技人员。

（２）２０００年底前，全市各级法院工作人员均应掌握计算机使用技术；４５岁以下的法官、书记员和其他专业人员应当在本职工作中熟练运用计算机。

（３）２０００年６月底前，建成全市法院计算机网络系统，高级法院与市第一、第二中级法院和各区县法院全面实现计算机联网，将案件管理、信息和统计数据收集、传输等纳入网络系统，不断提高系统的应用和管理水平。

（４）２０００年底前，全市各级法院应当实现计算机等现代化技术手段在庭审记录、诉讼文书制作、法院人事管理、案件审判流程管理、档案管理、财务管理、统计数据、信息处理等方面的运用。

（六）监督制约机制改革

３４. 强化审判监督：

（１）全市各级法院要积极研究、探索切实加强内部审判监督的新机制，进一步加强上级法院对下级法院审判监督的权威性、准确性和实效性。

（２）２０００年底前，高级法院要制定加强内部审判监督的规定，对发回重审和指令再审案件，上级法院要实行有效监督，原审法院拟维持原判的，必须经审判委员会讨论，并报告上级法院；二审改判和再审改判案件，亦应通过一定方式实现有效监督。

３５. 严格违法审判责任追究制度：

（１）全面贯彻执行《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，严肃查处各种利用审判职权违法违纪的行为。

（２）严格贯彻执行《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》，切实落实回避制度。

（３）积极探索审判工作监督与纪检监察工作有机结合的新方法、新途径。

（４）完善党风廉政建设责任制，并抓好落实工作。要采取层层签订责任书的形式，切实做到责任到位、责任到人。

（５）落实领导检讨责任制。凡基层和中级法院年内发生一起以上违法违纪、造成恶劣影响的案件，不仅要追究直接责任人员的责任，而且要追究有关领导的相应责任，该院主要领导要到高级法院检讨责任；对有案不查、瞒案不报的，要给予有关法院主要领导和责任人员行政纪律处分。

３６. 规范接受外部监督机制：

（１）全面贯彻执行《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常委会监督的若干意见》，依法接受人大及其常委会的监督和政协的民主监督。

（２）进一步规范接受人民检察院法律监督的工作。

（３）不断探索、研究接受社会各界监督的有效途径。

三、总体要求和保障措施

３７. 思想到位：

（１）要充分认识人民法院改革是一项艰巨复杂的系统工程，是国家政治体制改革的重要组成部分。深化法院改革，是适应建立和发展我国社会主义市场经济的客观需要，是摒弃审判工作中地方保护主义的重大措施；是实现依法治国、依法治市宏伟目标的需要，是人民法院依法独立审判的重要步骤；是审判工作自身发展壮大的需要，是审判职能作用充分发挥的有效途径；是适应社会各界法律意识逐步提高的需要，是依法维护权利人合法权益的必然要求。

（２）要充分认识党委领导和人大监督在法院改革工作中的重要地位和作用。制定实施改革意见和工作计划时，要主动、及时报告，才能争取党委、人大和政府的支持；对改革中遇到的问题和困难，要主动、及时汇报，才能取得党委、人大和政府的帮助；对涉及法院人事任免事项等问题，要主动、及时说明和解释，才能求得党委和人大的认可。

（３）对待法院改革工作要态度积极、勇于开拓、敢为人先；同时要实事求是、力戒形式、稳步推进。

３８. 组织到位：

（１）全市各级法院要把改革工作列入党组的重要议事日程。

（２）２０００年３月底前，高级法院要成立党组领导下的改革领导小组，由院长兼任组长、副院长若干名兼任副组长。改革领导小组下设办公室，负责全市法院有关改革的具体工作，其职责是：根据本意见制定各项具体的改革工作方案；协调、指导全市法院有关改革的具体工作；督促、检查全市法院改革计划、方案的落实情况；总结、推广全市法院改革工作的成功经验；在总结改革工作成功经验的基础上，制定相关制度，并检查执行情况等。

（３）中级法院和基层法院应确定院级主管领导和主管部门，具体负责本院改革的组织和推动工作，研究制定改革的具体实施意见，并组织落实。

３９. 措施到位：

（１）加强对重大问题的请示、汇报：全市各级法院拟实施的、本意见没有规定的改革措施，应当向高级法院报告；凡重大或者在一定范围内会产生较大影响的改革措施，应当通过高级法院层报最高法院审批。

（２）争取有关部门的配合：全市各级法院在改革工作中要处理好与有关部门的关系，及时向公安、检察、司法行政机关通报有关改革情况，做好协调工作；要虚心听取有关部门的意见和建议，共同协商解决好涉及其他部门的问题，有重大分歧的，要及时报请党委、人大协调解决；要加强正面舆论宣传，通过宣传部门和新闻媒体，主动向社会各界做好宣传工作，争取社会对法院改革工作的理解和支持。

（３）采取积极有效的方法：全市各级法院在改革中要深入调查研究，坚持对改革举措决策前的调查、论证制度；要坚持群众路线，改革举措出台前要广泛听取各界群众和有关方面的意见，坚持从群众中来，到群众中去；要切忌固步自封，积极借鉴国外和外埠法院以及其他行业的有益经验。

４０. ２００１年底前，高级法院对全市各级法院改革工作进行中期评估；２００３年６月底前，进行本意见实施情况总结。

４１. 本意见由高级法院研究室负责解释，自下发之日起施行。

附件：关于《北京市法院贯彻〈人民法院五年改革纲要〉实施意见》的说明

１９９９年１０月２０日，最高人民法院下发了《人民法院五年改革纲要》。《纲要》依据党的十五大关于推进司法改革的要求，适应社会主义市场经济建立和发展、建设社会主义法治国家以及审判工作自身发展的需要，构建了自１９９９年到２００３年人民法院改革的总体框架，是指导人民法院改革的纲领性文件。为贯彻执行好《纲要》，高级法院起草了实施意见，经反复讨论，７易其稿，形成了《北京市法院贯彻〈人民法院五年改革纲要〉实施意见》。

实施意见分３大部分：第一，指导思想和目标任务；第二，基本内容和方法步骤；第三，总体要求和保障措施。这几部分的内容和体例主要基于以下考虑：一是原则性与一定的可操作性相结合。一方面实施意见不同于《纲要》，其必须具有一定的操作性，因此，实施意见在明确了本市法院改革的指导思想和目标任务的前提下，尽量细化改革的基本内容和方法步骤，并确定了保障改革顺利进行的总体要求和具体措施，使全市法院的改革工作有章可循，按计划进行；另一方面实施意见又不能过于具体，对有些问题还要留有余地，有待在实践中进一步研究具体实施方案。因此，实施意见还必须具有一定的原则性。二是《纲要》的总体要求与一定的地方特点相结合。《纲要》对１９９９年至２００３年全国法院改革工作提出了７个方面的任务，实施意见一方面依据《纲要》的原则要求，不超出《纲要》范围，另一方面在遵循国家法制统一的前提下，考虑北京地区政治、经济和文化发展的特点，以及本市法院已往取得的比较成功的改革经验，注意从时限、方法步骤和责任主体等３个方面的划分来确定需要全面落实、规范完善和改革创新的重点内容。三是着眼当前与一定的前瞻性相结合。法院改革非朝夕之功，不可能一蹴而就，既要脚踏实地，积小流、聚跬步；又要前瞻未来，积水成渊、聚步千里。因此，实施意见将眼前任务、近期要求和未来目标相融合，分条设项加以安排。

实施意见第二部分改革的具体内容和步骤的安排，主要考虑分３个层面：一是近期施行。对法律有明确规定，实践中已取得成功经验，但落实不全面、贯彻不彻底的一些内容，采取了具体措施，作了迅速启动，全面落实法律规定，并使相关制度不断完善的安排。二是试点探索。对法律没有明确规定，但实践中急需解决、又尚未取得成功经验的问题，提出要依据宪法和法律的基本原则，制定具体方案，并作了探索、研究和开展试点工作的安排。三是调研建议。对已确定为改革的目标，但涉及制定、修改法律和深层次的一些问题，在最高人民法院统一领导的前提下，作了广开思路，积极调研、积累实践经验并适时提出建议的安排。

下面，围绕实施意见的一些问题作具体说明：

一、关于进一步深化审判方式改革

审判方式改革的主要目标是适应严格司法和裁判公正的要求，建立一套公开、公正、高效的审判程序制度。８０年代中后期，特别是１９９６年全国和本市法院审判方式改革会议相继召开以来，本市法院积极推行改革，从强化当事人的举证责任到强化各类案件的庭审功能、落实公开审判制度、强化对审判活动的民主监督等等，均取得一定成效。但是，发展并不平衡，对于全市法院整体来讲，一些相关的程序制度并未有效地健全和完善，必须进一步将审判方式改革推向深入。由于审判方式涉及程序制度方方面面的问题，因此，实施意见“审判方式改革”部分未囿于狭义的各项审判方式改革，而是除此之外对“三个分立”、审判流程管理制度、公开审判、案件审理的简易程序、证据制度、司法鉴定、案例发布制度、裁判文书等方面的改革也作了较为详尽的规定，有些还确定了完成的时限。其中，以下问题需要特别说明：

（一）人民法庭的立审分立工作

《纲要》提出，“全国各级人民法院要全面实行立审分立……人民法庭的立审分立，结合实际情况进行”。鉴于北京交通、经济等相对发达的实际情况，本市人民法庭应全面实现立审分立，但从“两便”原则出发，所有人民法庭均由所在法院立案部门统一负责立案工作尚有一定困难。因此，实施意见第３条规定了人民法庭实现立审分立的两种形式，即：有条件的由院立案部门统一负责人民法庭的立案工作；条件尚不具备的应在人民法庭内部将立案与审判工作分人负责。这一规定的主要目的是使人民法庭的审判工作尽量规范化，解决人民群众反映强烈的自立、自审、自执，甚至同一人“一条龙”负责到底的问题。

（二）试行案件审判流程管理制度的工作

建立科学的案件审判流程管理制度，其主要目的是通过对立案、送达、开庭、宣判、结案等关键环节进行合理分工和跟踪管理，使部分审判权相互分离、相互制约，形成比较完备的、运行良好的审判监督与管理机制，切实提高审判效率，增强审判工作透明度，确保程序公正。从全市已实行这一制度法院的情况看，做法不一，尚未形成比较成功的经验；又鉴于各法院案件数量、案件繁简分流程度、人员素质状况等具体情况不同，因此，实施意见第４条规定，第一步高级法院先开展调查研究，总结经验，抓好试点工作；第二步再全面试行。这样既有利于把这项工作抓实、抓稳，避免在全市范围内反复，造成不良影响；同时也有利于各法院充分发挥主观能动性，摸索出符合自己实际情况的审判流程管理制度。

（三）当庭宣判率问题

现行法律对宣判的形式简单规定了“当庭宣判”和“定期宣判”两种。鉴于近几年全市法院收案逐年大幅度上升，审判压力很大，以及社会各界对公开审判的案件不能当庭有审理结果反映强烈等情况，法院应逐步提高“当庭宣判”这一形式的比率。因此，实施意见第５条提出，要“努力提高案件当庭宣判率”，其目的就是为了切实提高审判效率，进一步增强庭审工作的时效性和审判工作的透明度，全面落实好公开审判制度，同时也可以减轻当事人的讼累，扩大公开审判的效果，促进司法公正。实施意见所提“当庭宣判率”是广义上对案件的处理，即“当庭宣告案件审理结果的比率”，从形式上讲，包括对案件的判决、裁定，也包括调解；从内容上讲，包括一次开庭、当庭宣判，也包括多次开庭，但最后一次实质性的法庭调查与宣判在同一庭的情况。鉴于目前实践中存在着制约当庭宣判的各种因素，因此，实施意见第５条提出要加强对此问题的调查研究，着力排除各种不利因素，努力在确保办案质量的前提下使案件的当庭宣判率稳步提高。

（四）各项审判方式改革问题

各项审判方式的改革是司法改革最活跃的内容之一，刑事诉讼制度经过刑诉法和刑法的修改，已逐步趋于合理，需要强调的是依法保证被告人获得辩护权，提高二审开庭率，提高自诉案件质量等几个方面；民事诉讼制度尽管在１９９１年颁布的民诉法中吸收了以往审判方式改革的成果，较之于１９８２年的民诉法（试行）的规定进了一大步，但职权主义色彩仍然过重，对当事人权利的保障显得疲软；行政诉讼制度在我国起步较晚，在庭审审查方式、裁判形式等方面也存在一些问题。各项审判方式均需要进一步深化改革。鉴于近年来本市法院的各项审判方式改革工作已取得明显成效，积累了不少成功经验，以及发展尚不平衡的情况，实施意见就如何深化各项审判方式改革的重点作了安排，其中绝大部分是目前审判实践中正在进行的改革，另外提出的一些新的改革措施，如在民事、经济、知识产权审判方式改革中建立举证时限和在审查申诉、再审申请工作中试行迳行驳回制度等还有待于在实践中不断摸索经验。

（五）案件审理简易程序的适用

进一步扩大适用简易程序审理案件，其主要目的就是要尽可能地降低诉讼成本，提高诉讼和审判效率。这不仅是适应审判任务日益繁重的需要，也是快速发展的社会主义市场经济的客观需要，同时也符合当今世界司法制度的发展潮流。为此，实施意见第７条对民事、经济、刑事案件适用简易程序的改革工作作了明确具体的安排，其目的就是使基层法院在案件审理工作中多适用简易程序。对于刑事案件，由于目前法律规定的限制，不可能一下子搞扩大适用简易程序的工作，但必须搞好调查研究，在可能的情况下，进行个别尝试，并及时总结经验，适时向立法机关提出修改法律的意见。

（六）公开认证问题

认证问题在审判方式改革工作中是一个比较复杂的问题。认证是庭审的关键，只质证不认证，案件事实仍然不清，只有认定证据后事实才能确定。作为法官，在当事人举证、质证后，应对证据的有效性及相关问题公开表态，并说明理由和法律依据。基于上述考虑，实施意见第８条对公开认证作了规定，明确提出，可根据案件具体情况确定公开认证的方式，并强调定案的证据应在裁判文书中确认。这在一定程度上可以对定案证据的随意使用起到积极的制约作用，也可以增强案件审判的透明度。

（七）裁判文书的改革工作

裁判文书是人民法院行使国家审判权的体现，是司法公正的最终载体。当前，裁判文书改革的重点是加强对质证中有争议证据的分析、认证，增强判决的说理性。为此，实施意见第１１条从提高裁判的公信度出发，对裁判文书的改革作了明确规定；同时，从提高审判效率出发，提出了制定适用简易程序审理民事、经济案件的制式化裁判文书样式和探索、完善适用简易程序审理刑事案件的裁判文书样式的要求，这是与适用简易程序的改革工作配套而行的。这样做，对当庭宣判、提高工作效率无疑大有禅益。

二、关于审判组织形式改革

审判组织形式改革的主要目标是建立能体现时代特色和中国特色的公正、高效、透明的审判运行机制。根据我国现行人民法院组织法和诉讼法的规定，目前，我国审判组织的基本形式有合议庭、独任庭和审判委员会３种。尽管法律对审判组织的形式早有明确规定，其法定职责也随着刑诉法的修订和最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》的施行而不断完善，运行机制也随着审判方式改革的不断深入而有了诸多方面的变革，但是，庭、院长审批案件的习惯做法、审委会以讨论决定案件为主要任务的工作方式以及过多地向上级法院请示汇报案件等问题在全国仍普遍存在。从本市法院看，虽然近年来在审判组织形式改革方面进行了积极的探索，也取得了一定成效，但是，诸如上述问题以及如何使优秀的审判人员到一线审判案件，真正实现审与判的统一等一些深层次的问题均未得到很好的解决。因此，深化审判组织形式改革势在必行。为此，实施意见就审判长和独任审判员的选任、落实合议庭和独任审判员的审判权、院庭长和审判委员会的职责、案件审批制度、人民陪审员制度等方面的改革作了明确规定。其中，以下问题需要特别说明：

（一）推行审判长、独任审判员的选任制度

实行审判长、独任审判员选任制度，对于建立一种新的既能充分发挥审判长主导作用，又能集中合议庭集体智慧的审判组织运行机制具有重要意义。这项制度不仅与现行法律没有冲突，而且也是其他改革的基础和前提。实行审判长、独任审判员选任制度，使优秀的审判人员到一线审理案件，才能不断落实合议庭的职责，逐步做到审判委员会只讨论少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，加强审判委员会对带有根本性、全局性问题进行研究和指导的权威性职能作用，带动其他方面的改革。为此，实施意见第１２条提出，全市法院要在积极探索这项工作的基础上予以推行。搞好这项改革，关键要严格审判长、独任审判员的选任条件，明确职责，并严格进行考核和动态管理；同时还要注意与人民陪审员参加合议庭的衔接等问题。

（二）合议庭依需要调查取证问题

审判方式改革的一项重要内容是强调当事人的举证责任，一定程度上限制法官依职权调查取证的权力。民事诉讼法第６４条规定：“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”但由于该条对于造成当事人及其诉讼代理人不能收集证据的客观原因没有作明确解释，尤其是对法院认为确有必要收集的情况没有作出严格限制，从而使法官在依职权调查取证方面享有较大的权力，这是不利于裁判公正的。因此，实施意见第１３条规定了合议庭“依需要调查取证”，其含义是：合议庭调查取证的范围仅限于当事人依法律规定原因不能收集而主动要求法院收集，且法院认为审理案件确实需要的证据。这主要是为了贯彻“当事人意思自治”和“谁主张、谁举证”的原则，减少法官依职权所从事的调查取证活动，同时，也有利于法官在诉讼活动中的中立地位。当然，在这一改革问题上，要注意３点：一是法官应做好指导当事人及诉讼代理人收集证据的工作；二是在贯彻“谁主张、谁举证”原则的同时，要发扬我国人民司法的优良传统；三是要注意我国法律规定的特殊情况下（诸如特定的几种侵权责任）举证责任的转换制度。

三、关于内部机构改革

内部机构改革的主要目标是使法院内设机构充分体现审判机关的性质和特点，更好地突出法院工作的中心任务。为适应改革开放、社会主义现代化建设以及审判工作的需要，近年来，本市法院设立了知识产权审判庭、赔偿办公室等审判机构，但从机构设置的总体情况看还不尽科学：一方面审判业务部门力量不足，人员紧缺；另一方面非审判业务部门机构臃肿，司法行政人员占编比例过大，直接影响了审判工作的开展。为此，实施意见就法院内部机构设置、执行机构、人民法庭的设置和管理、司法警察管理体制等改革作了明确规定。其中，以下问题需要特别说明：

（一）充实审判业务部门、精简司法行政部门

从目前情况看，法院审判业务部门人员的编制相对偏少，这一问题高级法院尤其突出。精简司法行政部门和人员的目的就是为了调整编制的使用结构，将精简出的编制充实到审判业务部门，实现在编制没有太大变化的情况下，使法院的审判职能得到强化，以保障审判工作的正常开展。鉴于最高人民法院即将完成对其内设机构的改革工作，实施意见第１８条仅对此作了相应的原则性规定。高级法院应根据最高人民法院的机构设置及其工作职责，调整好内设机构；在此基础上，中级法院和基层法院应做好相应的调整工作，使本市基本做到上下级法院工作对口。

（二）人民法庭的设置和管理

人民法庭处在审判工作的最前沿，其工作与人民群众利益的及时保护十分密切，关系到人民法院公正司法的形象。近年来，本市有关区县法院在人民法庭建设方面迈出了可喜步伐，绝大部分人民法庭具备了一定规模。但从整体情况看，人民法庭设置与规模化、规范化和制度化的要求尚有差距。考虑到在未来几年，本市交通、经济等进一步发展的状况，人民法庭的总体建设应更趋合理。因此，实施意见第２０条提出，２００３年底前，按照规模化、规范化和制度化的要求，进一步调整人民法庭的设置。这一规定，主要目的是从实际出发使本市法院的人民法庭在基础设施和人员配备等软硬件条件达到较高的水平，以更好地适应加强基层基础工作的需要。

四、关于人事制度改革

人事制度改革的目标之一是培养和造就高素质的法官和法院其他工作人员。近年来，本市法院在建立优胜劣汰竞争机制、干部任免和交流等方面进行了大胆的探索和实践，取得了一定的成功经验，法官的政治和业务素质有了较大提高。但是，从总体情况看，与确立公开、平等、竞争、择优的用人机制的要求还有差距。从某种意义上讲，法院改革的各项目标中，最重要的目标之一就是要切实解决提高法官整体素质的问题。基于这种考虑，实施意见对新形势下法院的思想政治工作、高级法院对下级法院领导班子成员的协管、进人质量、法官来源渠道、书记员单独序列管理、中层领导干部使用、领导干部任职回避和交流轮岗、法官和其他工作人员的培训、离岗培训、不合格人员调离辞退等问题作了具体规定。其中，以下问题需要特别说明：

（一）进人机制的改革

由于历史及其他方面的原因，目前，法官队伍良莠不齐。近些年本市法院虽然注重吸收法律院校本科生、研究生充实队伍，但仅此渠道进人未免难解近渴，必须在进人机制方面进行大胆改革。因此，实施意见第２４、２５条在强调严把进人质量关的前提下，就改革法官来源渠道作了安排，即“积极创造条件，逐步有计划地从社会上符合法官法规定条件的人员中公开招考、择优录用法官”；“建立上级法院的法官从下级法院的优秀法官中遴选的制度”。至于如何建立和完善这些制度，实施意见作了在调查研究基础上制定具体意见的安排。

（二）书记员管理体制的改革

改革现行的书记员管理体制，实行书记员单独序列管理，既是落实法官法的一项具体措施，也是解决书记员严重缺乏以及晋升制度不合理、队伍不稳定的有效途径。从本市法院实际情况看，搞好书记员聘任制的改革试点工作是实行书记员单独序列管理的突破口，必须抓实、抓好。为此，实施意见第２６条作了具体安排，目的是建立一种能够充分体现书记员工作专业化要求的管理体制。

五、关于办公手段、方式改革

办公手段、方式改革的主要目标是为了更好地适应和保障审判工作不断发展的需要。鉴于此项改革是法院各项改革的物质基础，意义重大，因此，实施意见将此作为一项单独的内容加以规定。需要说明的是：

（一）审判法庭和审判业务楼建设

建设适应审判工作发展需要的具有一定数量、规模的审判法庭和审判业务楼，既是法院审判工作的需要，在一定程度上也是国家法制形象的体现。为此，实施意见第３２条规定了审判法庭应当达到的标准，并要求全市各级法院积极做好审判法庭和审判业务楼的新建和改建工作。其目的是力争通过各方面的努力，在几年内使首都具有一批国内先进标准的法院审判业务楼和具有智能化水平的审判法庭。

（二）办公自动化建设

实施意见第３３条规定的重点是，在建设计算机网络的基础上，提高系统的应用和管理水平。目前，随着全市法院的计算机网络系统的初步建成，系统的应用和管理日显重要，因此，必须提高全市各级法院工作人员应用计算机的水平及整个系统的管理水平，只有这样，才能使计算机系统整体效能得以充分发挥。

六、关于监督机制改革

监督机制改革的主要目标是为了建立、健全制约裁判不公因素的制度，确保审判工作公正、高效以及法官的清正廉洁。为此，实施意见就强化审判监督、严格违法审判责任追究制度、规范外部监督机制等作了具体规定。需要说明的是：

（一）加强审判监督

实施意见第３４条对法院内部审判监督作了规定，特别是该条第２项提出，今年年底前高级法院要制定加强内部审判监督的规定，并对发回重审和指令再审案件的监督作了硬性规定。这样规定的目的是为了切实加强上级法院对下级法院审判监督的权威性和有效性，并力求使法院内部监督机制更趋合理和完善。

（二）规范接受外部监督机制

实施意见第３６条就接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和检察院的法律监督以及人民群众监督作了原则性规定。这一规定的主要目的是为了提高法官及其他工作人员接受外部监督的自觉性并进一步规范接受监督的行为，切实解决人民群众反映强烈的热点、难点问题。但由于目前本市各法院的做法不尽相同，实践中的情况也较复杂，因此，实施意见未就如何加以规范予以明确规定。

七、关于“总体要求和保障措施”

法院改革与其他改革一样，是一场深刻的革命，其推进的过程必然会涉及许多复杂的思想认识问题。基于这一考虑，实施意见专项明确了总体要求和保障措施，提出了“三个到位”，即思想到位、组织到位、措施到位。其中，涵盖了需要解决的几个重要认识问题：

（一）法院改革与坚持党的领导的关系

人民法院改革是我国政治体制改革的重要组成部分，其与政治体制改革密不可分，必须与政治体制改革相适应；法院改革是一场伟大的社会实践，也是一项艰巨复杂的系统工程，必须有组织、有领导、有秩序地推进。作为领导社会主义事业核心力量的中国共产党，必须牢牢掌握改革的领导权，紧紧把握改革的进程和方向。这是由执政党的性质、地位和作用决定的，也是我国革命和建设历史经验的总结。因此，推进法院改革必须坚持党的领导，这是不可动摇的基本原则。

（二）法院改革与我国国情的关系

推进法院改革，必须考虑我国还处于社会主义初级阶段以及实行的是人民代表大会制度的政体的国情。现在一谈及法院改革，就有人必依美国等西方国家的“三权分立”为模式。这种绝对化的思维定势，必然阻碍我国的法院改革。推进法院改革是一个长期的、渐进的过程，必须从初级阶段的国情出发，不能脱离实际，超越阶段；必须从有利于坚持和完善我国的根本政治制度出发，不能削弱以至动摇这一根本的政治制度。否则，欲速不达，不仅不能确保司法公正，维护司法权威，反而会影响司法的权威，影响改革的进程。

（三）法院改革与借鉴的关系

大胆吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代化、社会化生产规律的先进经营方式、管理办法，把坚持发扬我国民族的优良传统文化同积极学习人类社会创造的一切文明成果结合起来，这是我国改革开放２０多年的基本经验总结。西方资本主义国家在几百年的时间内，创造了一整套有关司法制度的基本理论和原则，其中有许多是人类法律文化发展到一定阶段的成果，是人类的共同财富。因此，在改革中，要根据我国法制建设的实践和法院改革的目标和特点大胆地、有选择地借鉴，并在实践中不断加以完善。

（四）法院改革与解放思想、稳步推进的关系

目前，在推进法院改革中存在两种倾向：一是理论研讨多，付诸实践少；等待上级拿方案、出措施多，自我创新的意识不强。二是“盲人瞎马”式的鲁莽轻率和一蹴而就的急功近利。法院改革，是一个认识世界和改造世界的过程，在推进法院改革过程中，必然会遇到许多新情况、新问题和新的挑战，必须实事求是。因循守旧、固步自封或急于求成、草率行事都不是实事求是的态度。只有解放思想，才能实事求是地科学分析我国现行司法制度中存在的弊端，才能在不断实践、不断总结经验中开拓创新；只有步子稳妥，才能实事求是地认清改革中遇到的问题，才能使改革工作有计划、分步骤地循序渐进。因此，实施意见强调法院改革要态度积极、勇于开拓；同时要力戒形式、稳步推进。