【发布部门】北京市高级人民法院【效力级别】地方司法文件

近年来，北京市法院在行政审判的改革与完善方面不断取得新的进展。随着我国加人WTo给行政审判工作带来的新的机遇和挑战，以及施行最高人民法院公布的《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》后出现的新情况和新问题，行政审判工作改革需要继续深化已经成为不争的事实。当前，如何把行政审判庭审方式的改革继续引向深入，真正实现“公正与效率”的世纪主题，已经成为全市各级法院的领导和行政审判法官们认真思考的新课题。然而，由于行政审判开展的时间相对较短，加之其自身固有的广泛性、多样性和复杂性的特点，以致在审判实践中、特别是在庭审活动中存在诸多新情况、新问题，亟待统一认识，统一标准。为此，我们将一审行政案件庭审程序作为重点调研课题成立了课题组，通过检查案件、观摩庭审、召开庭审问题研讨会等形式，对我市法院行政案件庭审中存在的突出问题进行了分析研究，以期在现有法律规范及相关司法解释的规制下，制定统一规范，增强庭审效率，提高审判水平。

一、我市法院行政案件庭审的基本情况

根据全市法院院长会议和第六次行政审判工作会议的要求和部署，2007年7月至8月份，课题组在全市法院开展了案件审判庭审调研活动。这次调研共旁听案件庭审18个，观摩录像1个，查阅案件卷宗90余宗。通过调研，全市法院行政案件的庭审情况呈现以下几个特点：第一，庭审法庭场所庄重严肃，庭审过程民主平等。行政审判的被告是政府机关，能做到在法庭上可以心平气和地与原告说理辩论，意义深刻。与此同时，各法院法庭硬件也大为改善，设施比较齐全，尽管有的法院行政庭的法庭相对固定，有的不固定，但是法庭布局比较合理，基本符合审判要求。第二，主审法官及合议庭成员具有较强的驾驭庭审的能力。法官着装整齐，在法庭上表现自信，对于临时性的事件处理得当，展现了行政法官的风采。行政案件类型多样，一些案件具有一定的难度，但绝大多数庭审都能顺利进行，反映出审判人员的实际水平。庭审能够围绕案件的重点、焦点问题，审判人员法言法语到位，对庭审的驾驭表现出了应有的沉着和自信。第三，充分保护了当事人的诉讼权利，认真听取当事人的诉讼意见。首先从庭审中能看到对当事人的诉权进行了全面的释明，有的庭前释明，有的当庭进行释明。庭审中法官始终保持中立，做到了耐心听取当事人的意见。保证了法庭审判的民主性、公正性。第四，庭审程序阶段比较分明，充分发挥了庭审的各项功能。如证据举证认证方面，审判人员能够根据案情的需要，灵活采取质证、认证方式。庭审基本做到了重点突出，审得明白，听得清楚。整个庭审程序从开庭准备，核对当事人，权利义务交代，法庭审查，法庭辩论，最后陈述等各个阶段均符合相关要求。

二、行政案件庭审中存在的主要问题

通过调研，同时发现全市法院在行政案件的庭审过程中存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

第一，在行政审判的庭审模式上全市法院的做法不尽统一。有的庭审各个阶段含糊不清，有的庭审各阶段过于机械，使庭审各阶段的功能没有得到充分发挥。庭审三个阶段的设立，有其不同的目的和功能。法庭审查就是举证认证，审查阶段很难把事实完整清晰的体现出来。法庭辩论是根据法庭审查的事实和证据情况，当事人基于事实和适用法律来进行辩论，发表自己的意见。因此，庭审的各个阶段有时不一定非要分开，可以根据具体案件的情况将法庭审查与法庭辩论合并在一起。既可节省时间，提高庭审效率，又可保证让当事人把话说完。总之，把庭审程序设置的功能充分体现出来，通过法庭审查、辩论可以更加清晰地把法律适用、事实认定体现出来，从而有利于合议庭裁判案件。

第二，法官的诉讼引导欠佳。在旁听案件时感觉到有些法官不释明，不引导，使庭审显得比较混乱，重点不突出。有的庭审准备了庭审提纲，有的没有准备，以致法官在驾驭庭审时心中无数。引导也是法官自信、沉着驾驭庭审能力的体现，法官应当保持中立，尽可能少说话，但对程序性的问题还是应该加强引导。如证据交换等，法庭的引导还需要加强。检查中还发现有的法官对法言法语的运用比较死板，法言法语的运用应根据庭审时的具体情况灵活掌握。

第三，证据交换的做法比较混乱。从总体检查的情况看，有的法院做了庭前证据交换，有些没有。做了证据交换的，有些在交换过程中进行了质证认证，有些没有质证认证，做法不尽统一。证据交换是一种较好的形式，目的是公平诉讼，使诉讼对方有充足的时间针对证据去做准备，如果一律在证据交换过程中进行质证，等于开了一个小庭。对此，应从证据交换的目的去理解，使证据交换这项制度更有利于查明案件事实，提高庭审效率。

第四，应急处理措施不够有力。对庭审中可能出现的问题准备不充分，一些法院在驾驭庭审的能力上仍有欠缺，如对当事人临时申请回避事宜，不理不睬，当事人提供新的证据，审判长独自作出结论，还有一些法院在法庭审查过程中，法庭提问明显没有针对性，从中可以看出审判人员的审判思路不够清晰。一些法院在庭审中表演的成分比较明显，个别法院的审判人员对庭审缺乏自信。

第五，庭审程序不规范。有些法院庭审阶段不清晰，权利义务告知不清楚。在质证上，大部分法院基本上都是按照一组证据进行质证，有些法院在质证环节上显得过于混乱。个别法院庭审中对当事人的诉讼请求不进行明确，庭审没有针对性，重点不突出，思路不清晰。而有的法院在庭审中占用很多时间纠缠一些枝节问题，得不偿失。还有的法院在合议庭配合上表现欠佳，有的法官在庭审中一言不发，使合议流于形式。其实合议不一定是休庭的合议，审判人员完全可以在庭审过程中进行简单有效的合议。

第六，对庭审中涉及的有关法律问题没有顾及，缺乏很好的处理。如有的法院开庭审理并案审理的案件，但在庭审中没有反映并案审理的情形。个别法院存在审判员和助审员共同组成合议庭，而由助审员担任审判长的问题。这些做法都是不符合相关规定的。

第七，法官的法庭问话不够简洁，不讲究艺术，有些问话甚至影响法官的中立形象。比如有的当事人表达能力不强，法官就为其进行归纳，给人以替当事人说话的感觉，有违法官中立的地位。

三、解决问题的建议和对策

针对上述行政案件庭审中存在的突出问题，提出以下建议和对策。

（一）进一步强化庭审功能

在已经进行的行政审判庭审方式改革中，由于强调公开审判，打破“暗箱操作”和开庭走过场，采取一步到庭和当庭宣判，要求当事人在法庭上举证、质证，以及法官当庭对证据审核认定等措施，初步形成了以法庭审查为主，以当事人抗辩为辅的行政审判庭审方式。然而，任何庭审方式都是一定的庭审功能的体现。因此，行政审判的上述庭审方式，首先要使其庭审功能得到最大限度的强化。

行政审判庭审方式的功能主要表现在以下三个方面：首先，强调被告举证责任和法官对举证责任的分配。根据行政诉讼被告负举证责任，以及“谁主张，谁举证”的一般举证责任分配原则，当事人主张自己的权利，必须向法庭提交证据证明其主张的权利发生的原因和事实，以及其请求的合法性，从而使法庭相信其主张的事实是真实的，这是当事人的诉讼义务。实践中常会发生根据法律和司法解释也无法确定举证责任的承担情况，便要由法官根据公平和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担，法官在特定情况下对当事人分配举证责任就成为一种职务性的要求。无论是从当事人义务还是法官职责的角度出发，当事人举证都是庭审的重要前提，没有当事人的举证，就没有庭审的存在。庭审的主要作用之一，就是在公开的诉讼场合，依照诉讼程序规则，接受主张事实的当事人提交的证据，使该证据合法地进入法庭审理的范围，有可能成为认定案件事实的依据。反之，则会违反程序性的规定，使证据遭到庭审的排斥。依程序规则公开地向法庭提交证据，不仅是当事人举证责任的要求，也是庭审功能的要求和体现。因为，对抗的双方只有在互相了解对方的主张和证据的情况下，才能在公平和对等的前提下进行对抗。庭审的过程，就是保证这种对抗在法定的程序中有序、合法地进行。其次，对提交给法庭的证据组织当事人进行质证。质证是对证据的真实性、合法性和关联性，以及证明力有无或大小的判断过程。法官通过组织当事人对证据进行质疑、说明与辩驳，解释证据能证明所证事实的理由，或驳斥所举证据在“三性”和证明力方面的欠缺，最终决定证据是否可以作为确定案件事实的依据。可以说，质证是庭审的核心部分，也是庭审最主要的功能。因为只有当事人举证还不够，当事人所举的证据必须经过庭审质证才能作为证据使用，才能作为定案的依据。质证过程所必然伴随着的对证据“三性”和证明力有无或大小问题的辩论，会使法官和当事人对证据所要证明的事实有更清楚的认识。从某种意义上讲，成功的庭审就是对质证的成功组织。最后，对经过质疑、辩驳与说明的证据，由法官在庭审过程中进行审核认定，进而作出是否支持当事人诉讼主张的结论。实践中，对全部证据在庭审中认定通常是难以做到的，案情复杂的情况下往往是在庭审后制作的裁判文书中认定的。理论界对当庭认证的合理性及合法性存有争议。有的学者认为当庭认证违反了法庭审判的认识规律，违反了我国法律对法庭审判程序的规定等。但可以肯定的是，对证据的认定实际上是庭审功能所反映出来的审判结果，对证据认定的准确性，直接反映庭审的质量和案件的审理水平。

以职权主义为基本特征的行政审判庭审方式，主要强调法官在庭审中的主导作用和支配作用。法官以主动询问和积极审查作为查清案件事实的主要手段，当事人则处于相对被动和配合法院审查的地位。在这样的庭审方式下，法官应避免注重实体问题，而相对忽略审判程序。当事人对裁判结果的正义性往往从庭审正当程序是否得到保障并被贯彻的角度判断。一旦诉讼程序存在问题，就会认为法官在处理上有主观偏袒的成分，使法官处于矛盾的焦点之中。行政证明其主张的权利发生的原因和事实，以及其请求的合法性，从而使法庭相信其主张的事实是真实的，这是当事人的诉讼义务。实践中常会发生根据法律和司法解释也无法确定举证责任的承担情况，便要由法官根据公平和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担，法官在特定情况下对当事人分配举证责任就成为一种职务性的要求。无论是从当事人义务还是法官职责的角度出发，当事人举证都是庭审的重要前提，没有当事人的举证，就没有庭审的存在。庭审的主要作用之一，就是在公开的诉讼场合，依照诉讼程序规则，接受主张事实的当事人提交的证据，使该证据合法地进入法庭审理的范围，有可能成为认定案件事实的依据。反之，则会违反程序性的规定，使证据遭到庭审的排斥。依程序规则公开地向法庭提交证据，不仅是当事人举证责任的要求，也是庭审功能的要求和体现。因为，对抗的双方只有在互相了解对方的主张和证据的情况下，才能在公平和对等的前提下进行对抗。庭审的过程，就是保证这种对抗在法定的程序中有序、合法地进行。其次，对提交给法庭的证据组织当事人进行质证。质证是对证据的真实性、合法性和关联性，以及证明力有无或大小的判断过程。法官通过组织当事人对证据进行质疑、说明与辩驳，解释证据能证明所证事实的理由，或驳斥所举证据在“三性”和证明力方面的欠缺，最终决定证据是否可以作为确定案件事实的依据。可以说，质证是庭审的核心部分，也是庭审最主要的功能。因为只有当事人举证还不够，当事人所举的证据必须经过庭审质证才能作为证据使用，才能作为定案的依据。质证过程所必然伴随着的对证据“三性”和证明力有无或大小问题的辩论，会使法官和当事人对证据所要证明的事实有更清楚的认识。从某种意义上讲，成功的庭审就是对质证的成功组织。最后，对经过质疑、辩驳与说明的证据，由法官在庭审过程中进行审核认定，进而作出是否支持当事人诉讼主张的结论。实践中，对全部证据在庭审中认定通常是难以做到的，案情复杂的情况下往往是在庭审后制作的裁判文书中认定的。理论界对当庭认证的合理性及合法性存有争议。有的学者认为当庭认证违反了法庭审判的认识规律，违反了我国法律对法庭审判程序的规定等。但可以肯定的是，对证据的认定实际上是庭审功能所反映出来的审判结果，对证据认定的准确性，直接反映庭审的质量和案件的审理水平。

以职权主义为基本特征的行政审判庭审方式，主要强调法官在庭审中的主导作用和支配作用。法官以主动询问和积极审查作为查清案件事实的主要手段，当事人则处于相对被动和配合法院审查的地位。在这样的庭审方式下，法官应避免注重实体问题，而相对忽略审判程序。当事人对裁判结果的正义性往往从庭审正当程序是否得到保障并被贯彻的角度判断。一旦诉讼程序存在问题，就会认为法官在处理上有主观偏袒的成分，使法官处于矛盾的焦点之中。行政审判，法官是一身兼二任的，他们既是审判程序的控制者，又是实体纠纷的裁判人，担负着对案件事实进行法庭审查并适用法律，作出裁判的双重任务。这种双重任务和相对主动的地位，使法官在以往的庭审中果断地以直接发问的方式介人到对案件事实的审查过程中，而忽略了当事人举证和相互质证的庭审功能。为此，行政审判的庭审方式应该进一步强化当事人举证、质证及法官当庭认证方面的功能。

（二）将现代司法理念融入到行政审判的庭审活动中

庭审功能的发挥最终要体现在审判的“公正与效率”两个方面。要达到这样的目的，除了设置科学而严密的庭审程序和法庭规则外，还要求法官在庭审过程中运用现代司法理念去思考、判断和解决所遇到的问题，即把现代司法理念融入到庭审之中。那么，法官在庭审中应当融入或体现什么样的司法理念呢？

第一，严守中立，平等对待诉讼当事人的理念。法官是纠纷的裁判者，裁判者的立场应当是中立的，不偏不倚的，这似乎不言自明。法官的中立是审判公正的前提，也是对法官的最基本的要求，尽管法官代表的是国家，法官审理案件是国家司法权力的体现，但法官不是去运用这样的权力主观上支持纠纷的一方，反对另一方，而是按照一定的诉讼程序，依照法律的规定会判断当事人纠纷的是非曲直，平等地保护当事人的合法利益，这是社会的需要，也是维护法律的权威和社会稳定的需要。

第二，坚持审判公开、透明原则的理念。把纷争和证据提到法庭上，在庭审中通过质证和辩论辨明是非，这是公开、透明原则对庭审的基本要求。现代审判公开化的程度越来越高，透明度也越来越大，不仅在开庭公告、参加旁听等方面加以体现，而且判决书在网上公开、庭审过程在网上进行等亦可见到。那种搞“暗箱操作”的做法已经受到了猛烈的冲击，法官不开庭审理案件或开庭“走过场”已成为过去。庭审形式上的公开和透明固然重要，但法官意识中公开、透明的理念比形式上的公开、透明更难做到。只有树立了公开、透明的司法理念，才能在庭审的全部过程中做到“阳光下的审判”，使当事人有证举在庭上，有理讲在庭上，有纠纷解决在庭上。

第三，程序保证和程序公正的理念。重实体轻程序是庭审实践中长期存在的一大弊端。在司法审判活动中设置必要的程序规则，是保证审判活动正常秩序的需要，也是实现审判公正必不可缺的。程序公正是对实体公正的保证，没有程序公正，当事人就会认为其诉讼权利没有得到保护，对法官审理案件的立场和对实体问题的裁判产生不理解。程序保证和程序公正的理念，要求法官在严谨的庭审程序下，尽可能地做到“有诉必裁，有证必认”。所谓“有诉必裁”，指的是在庭审中凡是出现程序方面的请求或争议，法官就要当庭裁断，以保证诉讼程序按照规则进行，这是法官审判案件具有的诉讼指挥权和程序问题裁判权的体现；所谓“有证必认”，指的是在庭审中凡是当事人依法定程序向法庭提交了证据，法官就要在经过质证程序后，或在庭审后制作的裁判文书中予以认定或否定。这种“有诉必裁，有证必认”的要求，符合“法官不得拒绝裁判”的古老信念。如果我们能坚持这样的做法，不仅可以完善庭审规则，而且法官的职业素养就会在这种磨炼中不知不觉地得到提高，法官对诉讼程序的把握就会上升到一个新的高度。

（三）把证据规则引人或转化为庭审程序

最高人民法院公布的《行政诉讼证据的若干规定》，是总结多年来行政审判实践检验的成果。这个规定尽管有其不够完善的地方，但它对行政审判工作的深远影响会越来越显现出来。把行政诉讼证据规定的有关内容引入或转化为庭审程序，真正发挥庭审的功能。

实践中要正确把握庭审思路和裁判思路。庭审思路和裁判思路既有联系又相互区别。庭审思路解决的是如何让当事人把与案件有关的证据提交到法庭并当庭进行质证从而以此为依据来确定案件的事实和判定当事人的责任。正确的庭审思路会是法官脉络清晰地引导当事人运用证据把案件的事实层层剖析清楚，而不正确或混乱不清的庭审思路则会使法官对庭审的逻辑性进程失去控制，或者使正在审查的案件事实难以清晰地展现出来。裁判思路解决的是如何面对众多经过质证的证据，在认定案件的证据和事实、理顺相关法律关系、搞懂影响对案件事实理解的专门性问题等基础上，做出支持或者不支持当事人诉讼请求的判断。法庭审查应该围绕当事人争议的焦点展开，事实才容易查清，庭审才能有效率。诚然，围绕争议的焦点进行法庭审查是没有错的，但进行法庭审查的具体思路还应归到“诉讼请求一事实理由一证据”这样的顺序上来。即法官在庭审过程中，除了总体上归纳和把握当事人争议的焦点外，还要按照由当事人陈述其诉讼请求、说明提出该诉讼请求的事实理由、向法庭提交证明其事实理由的相关证据这样的顺序进行法庭审查。这样的庭审思路，可以使法官在庭审过程中有明确的程序性思路去遵循，一环扣一环，层层深入，逻辑性地剖析案件事实，真正做到庭审围绕争议的焦点进行，并杜绝漏审漏判的现象。而进行裁判时的思路则恰恰相反，要按照“证据一事实理由一诉讼请求”的顺序逆向思考。实践中，我们把庭审思路和裁判思路有机地结合起来，这是庭审中对行政诉讼证据规定具体运用和实现庭审功能的重要环节。

（四）明确划分庭审的两个主要阶段，并有效地予以把握和衔接

传统的庭审或开庭的概念指的是法庭审查阶段的诉讼活动，随着行政诉讼证据规定的出台，以证据交换为主要程序和特征的法庭审查前的程序准备阶段，已使庭审的概念变得更为宽泛。现代审判的特点是将诉讼活动最大限度地纳入到庭审当中，排斥法官同当事人的单方接触。因此，广义地讲，在法官的主持下，在法庭内进行的，由当事人共同参加的诉讼活动都是庭审活动。毫无疑问，庭审是有阶段的。尽管划分的标准不同，但主要可分为两个阶段，即法庭审查前的程序准备阶段和法庭审查阶段。法庭审查前的程序准备阶段以证据交换为主要内容。证据交换是由行政诉讼证据规定确定下来的，也是吸收了国外审判实践检验的结果。长期以来，由于行政诉讼法对证据的规定比较原则，庭审前，当事人互不了解对方的证据，庭审中，对对方当事人突然提出的证据无法进行及时有效质证，法官也无法有针对性地组织好庭审，导致一案多次开庭，有的当事人甚至把本应在一审时向法庭提交的证据留待二审时提交。行政诉讼证据规定对证据交换及证据交换的时间、内容、方法、法律效力和后果等做出了具体规定，使我们有条件将此纳入到庭审程序当中，并运用庭审的手段把行政诉讼证据规定运用好。

就证据交换程序而言，主要解决三个方面的程序性问题：一是固定当事人的诉讼请求和归纳争议的焦点。当事人的诉讼请求是庭审的基础和前提，诉讼请求不明确或经常变更，会影响法官对案件的正常审理和对方当事人参加诉讼活动的质量。因此，在组织证据交换时，法官应该把当事人的诉讼请求予以固定，同时尽一可能地归纳出双方争议的焦点问题，以便法庭审查时有所遵循，并方便当事人做好庭前准备。二是对当事人向法庭提交的证据进行交换并确定有无异议。交换证据可以是诉讼的双方在法庭审查前以平等的地位了解对方支持其诉讼请求的理由和证据，这样既有利于当事人在法庭审查时更有针对性地充分阐述自己的主张，也有利于法官在严格的法庭程序下通过公开、正式的开庭审理来获得有关案情的信息、资料（即证据），并在此基础上查清事实，形成或达到案件当事人谁胜谁负的最终结论。证据交换对允许进人法庭审查范围的证据起到了固定的作用，这也是证据准人制度的体现。证据交换后，法官要会同当事人就交换的证据按照证据清单对证据的份数和原件进行核对，确定双方对哪些证据没有异议，而法庭审查时仅对双方有异议的证据组织质证。三是完成法庭审查前的各项程序性准备，为一次完成法庭审查奠定基础。为此，法官应该充分利用好证据交换程序，把法庭审查前的各项程序性的工作准备完毕，以保证法官集中时间和精力进行法庭审查。

法庭审查是庭审的核心，法庭审查的质量，可以反映出法官的综合素质和办案质量。法官在进行法庭审查时要思路清晰，用语规范，程序严谨，操作简练，一次完成。行政诉讼证据规定对逾期举证作出了限制，并对“新的证据”的概念有了界定，法官在证据交换阶段也已经解决了影响法庭审查的程序方面的问题。那么，法官就有可能提供一次性的连续开庭对当事人提交法庭的证据组织质证，进行全部或部分的当庭审核认定，进而在分清责任的基础上作出裁判。

综上，法庭审查前的程序准备和法庭审查是既相互独立，又相互联系的两个主要庭审阶段，前者以处理庭审程序性事宜为主，而后者则是对证据进行当庭出示、质证和法庭审核的过程，法官通过这一过程，对争议的事实进行认定，对当事人的诉讼请求是否予以支持作出判断。两个庭审阶段各有侧重，法官在实践中既要考虑其独立性，突出各自的重点，又要照顾其紧密联系和衔接，以全面实现庭审的功能。

（五）围绕对证据的审核认定，精心设计庭审程序

庭审的主要功能是举证、质证和认证，三者的核心是认证，举证和质证是法官认定证据的前提和基础。因此，精心设计庭审程序要围绕对证据的审核认定进行，因为它能在程序上保证证据的合法出示和合法使用，保证法官正确地认定证据和案件事实。当前，应尽快地将行政诉讼证据规定的有关内容以庭审程序的方式进行转化，用程序的规则来保证证据的规则得到落实。在这方面，要注意以下几个问题：

一是严格执行举证时限的规定，正确掌握“新的证据”的标准。按照行政诉讼证据规定，如果不是“新的证据”，可以不准提交法庭，不组织对其质证，不予采纳。只有这样，举证时限的规定才具有实际意义。

二是把“自认”的规定用于庭审程序中。行政诉讼证据规定中关于自认的法律后果是法庭对当事人的请求和事实的直接认定，它省略了当事人举证和相互质证的庭审程序，可以大大提高庭审的效率。但是，这里所说的自认必须在严格的程序基础上进行才能具有法律效力，仅在行政诉讼证据规定中确立了自认是不够的，还要将这些规定用庭审程序来实现，即在证据交换和法庭审查的过程中，规定对自认的操作程序。

三是设立阶段性辩论和由法官在特定的阶段提出问题的程序。随着举证、质证过程的展开，当事人会在一些证据、事实或请求方面产生明显的分歧，对这些分歧的是非有的容易判断，有的则似乎都有道理。对此，传统的做法是不管当事人任何争论，一律在事实审查后进行综合辩论，这样就限制了对某一具体证据或事实争议的论理阐述。由于当事人归纳和表达能力的限制，以及诉讼程序的制约，采用全案综合辩论的方法，对一些复杂案件的争议法官也经常难以作出正确的判断。设立阶段性辩论程序就是在对诉讼请求进行事实审查的过程中，由法官归纳出双方对其一证据或事实的争议焦点，让当事人围绕这个焦点发表意见。这样做，既可以使当事人通过集中的辩论充分阐述各自的观点，也有利于法官明了当事人的意见，更加准确地居中裁判。同这种阶段性的辩论不同，法庭审查结束后的辩论则主要是围绕对全案的法律事实、法律关系和法律适用等问题发表综合性的辩论意见。设立阶段性辩论的程序，不仅给了当事人在法庭上充分发表意见的机会，也增强了庭审的节奏感，以有限的时间突出对焦点问题的审查，收到事半功倍的效果。

四是完善证人出庭作证及对鉴定人进行质询的程序。证人证言作为证据的一种，不仅法律早有规定，而且审判实践中也被广泛的运用。但长期以来的误区是忽视了要求证人出庭作证，而是大量地采用未出庭作证的证人证言作为定案的依据。法律规定的证人证言实际上应为在庭审中所陈述的证人亲身感知的事实，并经对抗的双方进行充分的质询。而庭外制作后递交法庭的证人证言，只有在证人确有困难不能出庭的情况下，经法院许可才可以提交。否则，证人证言不能单独作为定案的依据。行政诉讼证据规定对证人应当出庭作证予以明确，这些规定不仅仅是对证人出庭作证的简单强调，而且是对证人证言效力条件的明确。因为，证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证是证据可以作为定案依据的前提条件。同书证相比，证人证言不是在纠纷产生之前形成的，而且带有个人的身份性质和主观色彩。证人不到庭，仅靠宣读其证言是不能达到对其质证的目的的。因为质证的过程就是对证据的真实性、关联性和合法性进行质疑、说明与辩驳的过程。只有证人到庭这些才能进行，证言才可能被采信。对鉴定人进行质询也是过去经常被忽略的问题。习惯的做法就是由法官宣读鉴定结论，象征性地听取当事人的意见，然后直接作为定案的依据。虽然鉴定结论具有相对可靠的科学性，但也不排除其不科学和不真实的一面。实际上，许多案件的审理中会出现一个事实有两个以上不同鉴定结论的情况，鉴定结论本身也并非是绝对排它性的证据。即使是科学的、准确的，当其作为证据使用时，也要经过一定的庭审程序才行，这也是对当事人诉讼权利的一种保护。因为当事人有权利对鉴定结论进行质询，或者说，凡是作为定案依据的证据，都要经过当事人质证。同时，行政诉讼证据规定还规定，当事人可以申请法院由具有专门知识的人员出庭对鉴定人进行询问。这些规定都是要用程序规则来保证其实施，以保护当事人的合法权益。

庭审工作是现代审判工作中极为重要的部分。我们可以为庭审设计严谨的程序，为法官制定具体的实施规则，但更为重要的是，我们所设计的程序和规则要贯穿正确的司法理念，我们的法官要在正确的司法理念指导下去自觉地把握开庭审判的各个环节。

由于一审行政案件的庭审情况复杂，问题较多，因此，建议市高级法院尽快制定一审行政案件庭审程序问题的意见，以规范庭审活动，提高审判水平。