【发布部门】北京市高级人民法院【效力级别】地方司法文件

日前，市高院研究室对当前北京市法院审判质量及审判管理现状进行了调研，并剖析了案件质量中存在的问题及原因，在此基础上提出了提高办案质量的具体措施建议。

一、近年来北京市法院案件质量的基本情况

在调研北京市法院案件质量的基本情况之前，我们需要对案件质量的涵义进行界定，但我们认为，目前尚缺乏科学界定案件质量的方法，因此，我们只能先以北京市法院目前使用较多的一些考核标准如上诉率、发改率等数据对案件质量进行初步的评价。

（一）上诉率。近年来，随着北京市法院受理案件数量的逐年攀升以及群众法治意识的增强，一审案件的上诉率保持稳定的增长。从2003年至2007年，北京市法院一审判决裁定结案数分别为78072、91121、107994、111608和108967件；相应地，一审案件的上诉率从2003年的25.9％逐年上升至2007年的29.8%。

（二）上诉案件改判及发回率。从图示可以看出，2003年至2007年，上诉案件改判率和发回率呈现出相反的势头，改判率逐年下降，发回率逐年升高。由于发回重审的案件多为程序性错误，因此，这可以从一个侧面反映出当前影响案件质量的重点在于如何保证程序的公正性，同时，也可以反映出当事人对程序是否公正的感受已经影响到其对实体是否公正的判断。

（三）调撤率。应当承认，调解和经调解撤诉的案件不直接影响到案件处理的实体或者应用程序是否公正，但不可否认的是，调解结案的案件在一定程度上能够表明案件处理的社会效果，因此，调撤率在各法院中均作为一项重要的考核指标。2003年至2007年，就整体而言，调撤率呈现出缓慢、稳定的下降态势，五年依次为56.3%、54.0%、53.5%、53.7％和53.0%。但值得注意的是，在调撤率整体较为平稳的前提下，调解率和撤诉率却呈现出不同的升降趋势。2003年至2006年，调解率从2003年的28.3％逐年下降至2006年的18.2%，2007年则反弹至19.8%；与此相反，撤诉率从2003年的27.9％逐年上升至2006年的35.6%，2007年则转而下降至33.2%（见下图）。从我们以往调研的情况看，2007年之前，由于撤诉结案减半收取诉讼费，许多经调解达成协议的案件，当事人出于减少诉讼费支出的考虑，往往选择撤诉结案。2007年国务院《诉讼费用交纳办法》施行后，调解结案直接减半收取诉讼费，经调解达成协议的，径行选择调解结案的增多，而迂回选择撤诉结案的相对较少，这或许是造成调解率和撤诉率此消彼长的原因之一。

（四）再审改判率。依法提起再审的案件，一般是法院认为确有错误的案件，因此，案件提起再审后，被改判的可能性比较大。2003年至2007年，北京市法院依法提起再审的案件共计2234件，分别为358、400、341、501、634件，改判率分别为53.4%、51.8%、56.9%、60.5％和26.2%，五年平均为47.5%。

（五）审限内结案率。统计表明，2003年至2007年，北京市法院审限内结案率分别为98.3%、 97.1%、 97.2%、97.0％和96．5％。在理论上，考察审限内结案率，可以对案件审理的效率作出比较客观的判断，但是，由于目前实践中存在大量的延长审限的案件，使得这个考察指标几乎形同虚设，除了在对法院进行评先考察时发挥一定的作用外，对于个案的监督几乎没有意义。因此，从审判质量的角度考察审限内结案率，不仅要考察经延长审限后的结案率，更要考察未经延长审限的结案率。

二、审判质量管理的基本措施

为切实提高案件质量，全市各法院在努力提高审判人员司法能力，确保公正司法的基础上，就案件质量管理的关键环节，积极探索，采取了一系列的措施，主要包括以下几方面内容：

（一）案件裁判前的把关机制

在案件裁判前对案件的处理程序及处理结果进行监督，是从源头上提高案件质量的关键所在。为此，各法院分别建立了不同的“把关”机制，以从源头上确保案件质量。如大兴区法院建立“四级把关”定案机制。独任审判员严把庭审关、程序关、事实关、裁判关，合议庭严把评议关、证据关，庭长严把法律文书签发关，主管院长严把规范公正审判关，审判委员会严把重大疑难复杂案件决定关，保证了重大复杂疑难案件的办理质量。平谷区法院实行了汇报案件集体研究制度，对于案情疑难复杂、事实难以查清的案件，采取承办人汇报、庭长、副庭长集体研究制度，汇集集体的智慧，保证案件的公正、及时审结。密云县法院建立了庭长审核裁判文书制度，要求法官在制作出裁判文书后，将裁判文书送交所在庭室负责人审核，庭室负责人对审核过程中发现的问题，要及时与制作法官沟通，对发现的共性问题要召开庭务会进行分析研究，对于具有重大社会影响或疑难复杂的案件，由主管院领导进行审核，促进法官提高裁判文书质量，增强裁判责任心。

（二）审限监督通报制度

审判效率是体现审判质量的重要方面。为了提高审判效率，确保当事人尽快实现合法权益，各法院分别加强了对审限内未结案件的监督力度，将审限内结案率纳入工作评查范围，严格延期审理的审批手续，定期通报审限监督情况，对即将达到法定审限的案件进行催办和警示。实践中，各法院立案庭随时跟踪案件审理情况，审理天数已达到法定审理期限的三分之二时，对案号、承办人及所在庭室进行第一次通报，并发出催办通知；当审理天数已接近审限天数，进行第二次通报，并发出案件审限警示，督促承办人尽快审结案件。如海淀区法院通过其内设的审判管理办公室，利用计算机系统随时提示案件审限、报结归档及裁判文书录人，确保相关工作的及时进行，避免了超审限、长期不归档等情况的发生。

（三）庭审监督

在一般的意义上，案件质量不仅涵盖案件的裁判结果，同时，也与庭审的规范有密切联系。因此，针对庭审活动的评查是各法院提高案件质量的关键环节。目前，各法院对于庭审过程的管理主要有两种做法：一种是进行庭审观摩，实地考察法官的庭审驾驭水平。如为规范行政庭审，市高院制定《关于一审行政案件庭审程序的规定（试行）》，下发全市各级法院执行。为了在全市法院贯彻执行该规定，高院行政庭在全市法院范围内组织了观摩庭审；房山区法院、昌平区法院、石家庄铁路运输法院也分别从着装、开庭程序、用语、举止等方面对审判人员的庭审活动提出了明确要求。再如，石景山区法院由审监庭、研究室、考评办联合组成院、庭评查小组随机抽查公开审理的案件，对审判员、助理审判员、法官助理和书记员进行评查，并由评查小组当场评议、计分，将评查结果反馈给院考评领导小组。评查小组在向检察员、律师征询对审判员驾驭庭审的意见后，将评查结果反馈给审判委员会，以此来监督庭审过程，从而控制案件质量。另一种是充分发挥庭审刻录光盘的作用，进行事后监督，也主要考察法官的庭审规范性，如庭审的中立、用语的规范以及驾驭庭审的能力等。如东城区法院专门制定了《关于庭审纪实光盘刻录系统管理工作暂行办法》，将庭审纪实刻录光盘工作纳入目标管理考核范围，在进一步规范审判人员应用庭审光盘刻录系统记录庭审全程的基础上，由院案件查评小组每季度抽查归档案卷2％的庭审纪实光盘，对审判活动进行更加全面的监督。

（四）案件质量检查制度

这一制度主要是对法院已审结案件进行事后的评查。案件质量评查制度在各法院的运行情况不尽相同，但大致由以下三部分构成：一是案件质量检查，即对一定范围内的案件进行检查，有时检查仅涉及裁判文书，有时则扩大到案件处理的各个环节。如房山区法院制定了《法官、执行官案件质量工作作风考评办法》，通过旁听案件审理、查看案件审理光盘、查阅卷宗、旁听执行听证会、查看执行现场等方式进行考评。主要采用查阅卷宗的形式，即以季度为单位，对各审判长、独任审判员和主执行官、执行员结案数的10％进行抽查。二是案件质量检查结果的通报。对于在案件质量检查中发生的问题，通过发布书面或网络通报的方式提出。三是对检查结果反映出的问题进行整改。对检查结果的整改包含两方面的内容，一方面要对案件本身进行整改，一般是由评查机构提出具体的整改建议，通过一定的程序及时纠正案件，另一方面是对出现的普遍性问题提出一般性整改措施，以切实从源头上减少或避免问题的重复发生。如市第二中级法院针对评查出的问题，分类进行案件评查讲评。业务庭结合自身办案的特点，邀请监察室同志对近年在评查工作中出现的问题案件进行讲评，对存在的问题进行重点讲解、分析，从而避免一些常见问题重复出现，并力戒出现新问题。昌平区法院的做法是：案件评查小组通过案件评查对案件审理中存在的问题分析后提供给主管院长，主管院长组织相关科室进行座谈，对相关科室的审判工作提出具体要求。而各业务庭负责人对自己庭内存在的突出问题进行研究后制定整改措施。

当前，案件评查主要有两种方式：全面评估和专门评查。

所谓全面评估，即各法院对于涉及案件质量的一些关键数据作为量化的考核指标，定期对这一指标进行考察。采取的考核指数主要有上诉率、发回重审、改判率、再审率、调解率、均衡结案率等。这是目前从整体上衡量一个部门或者法院审判质量的基本指标。

所谓专门评查，即是对案件质量进行的专门性检查活动，具体来说主要分为重点案件评查、案件抽查和一定期限内案件的全面检查。（1）重点评查。一般是对上级法院改判、发回重审和本院再审改判的案件进行重点检查，按照该院界定差错案件标准规定界定所评查案件是否属于差错案件及相应的差错等级。有时，这种评查的对象还包括某一时期的特定类型案件。（2）抽查。由本院案件评查机构从各业务庭审结的已生效案件中随机抽取一定数量的卷宗进行抽查，有的抽查有较为固定的期限，如每月一次，有的在时间的选择上则较为随意。如自2006年以来，东城区法院每年评查检查案件的比例均超过审结案件的20%其中，2007年评查89件改判案件，检查案件3027件，占审结案件21.79%。案件抽查是各法院检查案件质量最为普遍的方式，优点是成本低，能够较为可观地反映一个期限内的案件质量全貌。（3）一定期限内案件的全面检查。主要由市高级法院各业务庭组织，如民一庭、民二庭、行政庭等都曾对一定阶段内的案件进行过全面的检查，较为耗费人力时间，但反映的问题较为全面、准确。

（五）裁判文书校验及评查

裁判文书是法院审理案件最终的“产品”，直接影响到案件质量的高低。目前，对于裁判文书的评查活动，很多法院在实际的操作中主要结合案件质量评查进行，即在对案件质量进行评查的同时，检查裁判文书中的差错。但与案件质量评查不同的是，裁判文书的评查主要针对裁判文书的逻辑表达、说理性、用语以及文字等方面进行检查。如东城区、西城区和崇文区等法院分别开展了不同形式的“精品文书”工程，实施优劣裁判文书公开展评制度，针对裁判文书质量存在的问题，举办文书查评活动，对优、劣文书公开对比展评，促进全院审判人员的交流学习，以提高裁判文书的制作水平。市第一中级法院则专门成立了法律文书校核室，针对法律文书存在的行文格式不规范，内容书写不规范和错别字、语句语法不通顺、不完整或词不达意等情况专门进行校核，同时，明确承办法官、书记员、法律文书校核人员各自责任，切实提高裁判文书的“成品”质量。这一做法的另一个效果是：由于校对人员都是非法律专业人员，其往往对自己不理解内容向审判人员提出疑问，这些疑问修改后，便于当事人读懂判决。市第二中级法院举办了专题文书展览，帮助干警在审判实践中取长补短，强化案件审理质量。

（六）审判责任追究制度

审判责任的追究虽然不是案件质量管理的最终目的，却是案件质量管理机制必然导致的一种结果，对审判责任予以追究，也是从反面督促提高案件质量的有效手段。如市第一中级法院先后出台了《关于落实法官审判责任的若干意见》和《关于进一步落实法官审判责任实施办法（试行）》的通知，明确并理清了承办法官、合议庭、庭院长和审判委员会各自的审判责任。丰台区法院先后出台了《案件质量检查评价办法》和《法官不当司法行为评定办法》，建立了案件质量检查和法官不当司法行为的评定机制，就被评查的案件是否构成本院第一、二、三类不当司法行为以及相关人员是否承担审判责任作出决定，并将检查和评定结果纳人部门和干警的业绩档案，作为业绩考核的依据。

但是目前，审判责任追究制度在各法院的建立及运行情况不一。实践中，各法院一般是对上级法院改判或发回重审的案件落实错案追究制度，对本院通过案件评查中发现的问题，很少适用错案追究制度，从而导致法官对案件评查工作重视程度不够。

（七）其他制度

为切实加强对案件质量的管理，个别法院还针对案件质量管理中的薄弱环节进行专门管理。朝阳区法院专门制作了审判质量情况统计表，发挥审判质量管理体系的中枢作用，建立全院范围的审判工作动态信息库，对审判职能部门各项管理措施的检查落实情况进行汇总与分析，同时，以季度为单位，将相关信息反馈至党组，供党组成员决策参考。大兴区法院实行了“先归档、后报结”制度，即案件审理、执行结案后，承办书记员将该案的诉讼（执行）材料按照归档质量要求整理成案卷，移交本院档案部门，经检查合格后归档，归档日期即为案件报结日期。2007年10月、11月份，该院案件归档率均在99％以上，12月份卷宗归档率首次达到100%，确保了案件卷宗材料的完整和及时归档，消除了结案不规范的现象。

三、审判质最管理中存在的问题及原因分析

经过近年来的努力，北京市法院在审判质量管理中探索了不少卓有成效的措施，但不可忽视的，由于审判质量管理尚属于一个较新的领域，实践中还存在一些制约审判质量管理提高的因素，主要表现在以下几方面：

第一，关于审判质量的认识尚不完全明确。关于案件质量，似乎是一个约定俗成的概念。但是，如果进行深入地分析，我们就会发现，目前对于什么是案件质量，或者说案件质量的范畴是什么，或者说什么是质量高的案件、什么是质量低的案件，尚缺乏更加明确的理解。也就是说，用什么标准去衡量一个案件的质量，并没有明确的说法。正是由于缺乏这样的衡量标准，目前各法院制定审判质量管理办法措施虽多，但缺乏统一的体系，而且有些考核指标的制定看似合理却缺乏科学的依据，有些考核指标还将对个人、个案的考核和对整体的考核混淆。比如有的法院设定的均衡结案率指标，其就个案质量而言，几乎是没有任何意义的。

第二，审判质量管理机制还有待进一步完善。由于缺乏对审判质量的明确认识，目前实行的审判质量管理机制并没有形成一个完整的体系，各项措施之间缺乏有效的衔接，单兵作战较为普遍。比如，就案件质量管理的阶段而言，目前的质量管理还主要集中在审判环节，对于立案、执行阶段的案件质量涉及较少，对于如何从立案、审判、执行等环节全面实现对案件质量的管理，没有统筹的考虑；再如就审判质量管理的部门而言，相关质量管理部门之间的工作配合以及职能部门的专职管理与庭室的自我管理的结合等方面，还需进一步加强。有的法院案件评查日常工作一般由审判监督庭负责，因审判监督庭也有自己的业务职能，故该项工作是兼职进行，从而制约着该项工作向广度和深度延伸。

第三，案件质量评查方法不尽合理。调查发现，案件质量评查在各法院审判质量管理中具有举重轻重的地位，但如前所述，由于缺乏对审判质量进行衡量的明确标准，不仅案件考核指标较为单一，质量考核指标的设定也不尽科学。本次调研中，认为部分指标设置不合理的理由主要集中在以下几点：（1）关于上诉率指标。上诉权是法律赋予当事人的法定权利，也是我国两审终审制度的当然要求。因此单纯的上诉率与案件质量高低之间并没有绝对的对应关系，将上诉率作为衡量案件质量的标准不尽科学。（2）关于发改率和再审率指标。首先，案件的发回、改判率只能是衡量上诉案件的审理质量，但上诉的案件毕竟是少数，那些未上诉案件的质量则未得到实际考核，是否那些未上诉的案件质量就一定有保证，在这个衡量标准中不能得到反映。而且，发改率指标的设定，其前提是假定了上级法院裁判的正确性，从目前审判实践看，即使是二审裁判，也存在错误的可能。其次，案件被二审法院改判、发回重审的原因是多方面的，有一审判决不公正的原因，也有一审法官与二审法官对事实认定或法律问题存在认识上的分歧的原因，还有当事人的原因，因此发改率高也不一定说明案件质量差。最后，发改率指标的设定，对于二审裁判，没有评估考核的意义。实践中，还有种观点认为，由于各庭室的案件上诉率均有不同，上诉案件较少的庭室在该衡量标准下可能会受益，而那些上诉案件较多的庭室则因为上诉案件多，自然被发回改判的风险就要相对高得多。（3）关于调解率指标。毋庸置疑，调解只是案件处理的一种方式，调解本身不是目的，单纯以案件的处理方式来衡量案件的质量，其本身很难说具有科学性。

四、关于完善审判质量管理的建议

当前，审判管理质量的关键问题应当是建立完善统一的审判管理质量体系。在这个体系中，首先要明确审判质量管理要实现的几项目标，即明确提出审判管理主要对案件审理的哪些方面进行考虑。其次，要明确审判质量管理运行的方式，即审判质量管理由什么机构具体负责，执行什么样的工作机制。最后，审判质量管理的各个环节之间要强化彼此之间的有机联系和协调配合，进一步提高管理的整体效能。具体建议包括以下几方面：

第一，从案件质量的源头人手，对审判各个环节加强监督。具体而言，就是要对收案、送达、庭审、宣判、执行、结案等审判各环节实行分段管理，同时，注重案件流转相关环节及各环节之间的衔接，依法定程序和管理规程进行标准运作。只要其中任何一个环节运作不充分、不完备，其他环节都能自动追究它的责任，从而加强相互间的监督。比如，审判委员会要发挥最高审判组织的职能，负责对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导，在做好下放审判权的同时，加大审委会的监督力度，加强对由合议庭裁决案件的抽查、检查力度，对特别重大、疑难、复杂的案件或争议较大的案件，在有条件的情况下要亲自旁听庭审，以便准确定案。再如，在立案关口，立案庭除根据相关规定依具体案由制定统一分案标准外，要充分发挥审限监督功能，在审限届满前一定期限内向业务庭长发催办通知单，相关承办人员应及时向其庭长汇报案件审理的进度情况，再由庭长将意见反馈给立案庭；在审判阶段，审判人员既重实体又重程序，树立全局意识，规范裁判文书的写作，坚持裁判兼顾执行的原则；在执行立案阶段，审判人员要加强配合，将承办案件的上诉情况及时通报立案庭；在强制执行阶段，规范执行行为，探索执行监督机制，对于执行中发现的生效裁判问题及时向有关部门和领导反映，或者建议提起再审。

第二，完善现有的审判质量评价标准。根据案件处理过程中的不同环节，科学设定相应指标。首先，由于立案、审判、执行等环节在诉讼程序上的差异，对其适用统一的考核指标并不合理，实践中也缺乏操作性。因此，应当就不同的诉讼阶段分别制订考核指标，突出各个环节的特色。以审判阶段为例，衡量案件质量，应当基于四项指标：（1）公正；（2）效率；（3）程序正当；（4）社会效果。用这四项指标，基本可以实现对一个案件质量的科学衡量。其次，同样以审判阶段为例，根据上述四项指标要求，确定不同的考核内容。在公正指标中，主要考核事实认定是否准确，适用法律是否正确，其具体考核内容包括如发改率、再审率，当然其前提是要对发改、再审案件的具体情由进行科学判断；在效率指标中，主要考核案件是否在审限内结案，是否未经延长审限结案，其具体考核内容包括审限内结案率、未经延审结案率等；在程序正当指标中，侧重考察对当事人诉权保障、法官中立形象等；在社会效果指标中，重点考察一审案件的服判息诉率、自动履行率等，调解率虽然对案件质量不具有直接意义，但调解撤诉率以及调解自动履行率，也可以适当地运用在社会效果指标之中。

第三，探索建立有效的纠错机制，逐步形成网络化审判质量监督体系。建议各法院审判监督部门要每季度对二审改判、发回重审、案件检查及再审情况进行通报；建立“案件会诊”制度，各法院审委会每季度对二审改判、发回重审案件进行梳理排查，找出差错案件及其原因，拟定整改意见，促进审判质量的提高；推行差错案件曝光制度，各法院政工、纪检部门每季度对差错案件进行通报；改进对审判质量的考评办法，对差错问题进行扣罚；推广裁判文书把关制，有关裁判文书制作、印发前，应经过拟稿人、核稿人或校对人、签发人认真阅读，仔细核对并签名，确保送达前无差错。

第四，要加强对审判质量考核结果的运用。对于审判质量进行管理考核的最终目的，是要切实提高案件质量，因此，如何正确运用考核结果具有重要意义。值得注意的是，在考核指标的设定中，有可能出现两类指标并存的现象，即对于法院审判质量整体的评价和对于法官个人的评价两类。其中前者主要对于全面评价法院工作具有参考作用，作为法院整体工作决策使用。而后者，才有可能与审判责任相联系，考核结果应及时反馈至个人，使每个人知道自己错在哪里，知道哪些地方容易出错，引以为戒，杜绝、减少类似的问题出现。通过对审判质量的评查建立科学有效的案件质量考核机制，不仅要追究有过错的审判人员的责任，予以惩戒，还要及时评价高质量的案件，以奖励工作成绩突出的审判人员，如可将评查出的优秀庭审笔录、裁判文书和卷宗在全院集中展示，进行推广和表彰，或将其纳入岗位目标量化管理考评体系中，进行加分奖励。对出现问题的审判人员应当充分保障其申辩权，对过错考核和认定也要重证据、重程序，审判人员有申辩权，不能证明审判人员有过错的，视为无过错，以免挫伤其工作积极性。