【发布部门】北京市朝阳区人民法院【效力级别】地方司法文件

为深入贯彻落实最高人民法院《关于为构建和谐社会提供司法保障的若干意见》的总体要求，在市高级法院、朝阳区的指导和领导下，在总结庭前和解“三项制度”实践经验的基础上，我院将调解和解精神贯彻于立案阶段，于2006年11月，在全国范围内率先施行以立案阶段的和解、诉前财产保全的和解以及执行立案前的执行督促履行为内容的诉前和解“三种机制”，力求将矛盾化解在诉外、化解在基层，取得了良好的社会效果。诉前和解工作是一项全新的工作，我院边工作、边摸索、边总结，经过一年的实践，初步形成了工作规范和操作流程，摸索出了一些和解方法，涌现了一批典型案例。同时，因立法、认识和配套工作机制的缺失和不足，诉前和解工作的开展仍存在一些障碍。本调研以诉前和解工作的大量一手资料为根据，在总结诉前和解工作基本情况和特点的基础上，对制约诉前和解工作深人开展的相关问题进行了系统研究，并进一步提出了对策和方法。

一、诉前和解机制的基本情况及特点

（一）诉前和解机制的出台背景

1．审判压力与审判资源矛盾突出。自2000年以来，我院收案量以年均5000件、10％～15％的速度持续攀升，2005年达到顶峰，收案数、结案数在全国法院系统内首次双双突破5万件，收案、结案、人均结案、审均结案等四项指标均居全国法院系统第一名。在案件数量迅猛增长的同时，审判人员却并没有成相应比例增长。案件数量居高不下，审判人员长期超负荷工作，不利于干警的身体健康，也不利于纠纷的及时、有效解决，制约了人民法院审判职能和社会职能的有效发挥。我院审判压力和审判资源的突出矛盾要求我院积极探索诉讼外化解纠纷的新途径。

2．庭前和解工作的成功推广。2005年10月我院推出了以法官助理庭前调解、特邀调解员参与调解、律师主持和解为主要内容的庭前和解三项制度，并在全院范围内进行推广，要求干警从维护改革发展稳定大局、确保国家长治久安的高度，充分认识和解工作重要性和紧迫性，努力提高调解和解的意识和工作能力；建立了特邀调解员参与调解和律师主持和解的工作机制，充分调动了社会资源，扩大了调解的主体，调动了民间纠纷调处力量调解纠纷积极性和主动性；在全院范围内形成重视和提倡和解的氛围，鼓励审判人员探索新的和谐路径，挖掘新的和解方法，普遍提高了审判人员的调解技能，总结提炼出了一些卓有成效的调解方法，为诉前和解工作的实施奠定了人员、思想、制度、方法的基础，并且为联动调解建立了良好的外围环境。

3．构建社会主义和谐社会的目标要求法院充分发挥社会职能。充分发挥人民法院在构建社会主义和谐社会、深化基层平安建设中的积极作用，要求法院不再仅以鼓励诉讼、搞好审判为导向，而应当充分发挥社会职能，积极引导社会创建和谐的纠纷解决机制，为公民提供多元的、方便快捷且符合实际的纠纷解决途径和方式，使公民获得纠纷解决的权利。

（二）诉前和解机制的具体内容

我院相继出台了《诉前和解工作规定》、《诉前调解联动工作机制》及其《实施细则》，我院立案庭又制定了《立案阶段和解工作实施细则》、《诉前保全和解工作实施细则》、《执行督促工作实施细则》等规定，对诉前和解工作的指导思想、工作原则和三项工作机制的具体内容进行了详细、富有操作性的规定。

1．指导思想

诉前和解工作机制的指导思想是充分调动社会各方面的力量联合化解矛盾纠纷，实现人民法院诉前调解与其他社会调解的有机结合，促进朝阳区“大调解格局”的形成，推动多元化纠纷解决机制的建立，努力使纠纷化解在诉外、化解在基层。

2．工作原则

（1）坚持当事人自愿原则。自愿原则是诉前和解工作的首要原则。诉前和解工作必须坚持当事人自愿原则，不得强迫、诱导当事人接受调解，不得侵犯当事人诉权。

（2）一次性调解原则。诉前和解工作的开展以一次为限，同一纠纷经立案法官、人民调解委员会等其他社会组织一次调解不成功的，不得再次启动诉前和解程序。

（3）限时调解原则。为避免诉前和解可能出现的拖延、低效问题，我院规定案情简单、事实清楚的纠纷应于20内调解完毕，特殊情况不得超过30日。

（4）司法保障的原则。包括：第一，对和解协议法律效力的司法保障措施，即对于通过立案阶段的和解工作达成和解协议，当事人双方请求法院确认和解协议效力的，经法院审查符合法律规定的，出具调解书予以司法确认；第二，加大强制执行力度的司法保障措施，即对于经立案前的执行督促履行程序，被执行人仍不自动履行义务的，立案后直接采取强制措施，加大强制执行力度。

（5）鼓励当事人选择诉前和解方式的原则。对于当事人选择诉前和解方式的，我院规定不收取任何费用，并且要求立案法官在当事人选择诉前和解后，立即移转诉前和解法官或委托其他社会组织及时展开调解，以低成本、高效率的优势吸引、鼓励当事人选择诉前和解。

3．诉前和解三种机制的构成

诉前和解机制主要由三部分组成：立案阶段的和解工作，诉前保全和解工作以及立案前的执行督促履行工作。（见图一）

（1）立案阶段的和解工作，是指由我院在立案前，根据纠纷的性质和当事人的选择，自行或委托其他社会组织和人员对纠纷进行调解的工作机制。具体又包括三种方式：一是立案庭法官在立案阶段的自主调解和息诉工作。立案法官在立案接待过程中，对于有诉前化解可能的纠纷，提出诉前化解的建议，指导起诉人选择诉前和解方式，并自行化解纠纷。二是委托人民调解委员会或者其他社会组织调解。由立案庭法官委托特邀调解员、人民调解委员会、司法所、行业协会、职能部门等对纠纷进行诉前调解。三是委托特邀调解员调解。由我院聘任的特邀调解员接受我院委托，对纠纷进行诉前调解的工作方式。

（2）诉前保全和解工作，是指通过加大诉前财产保全力度，提高财产保全的到位率，实现“以诉前保全促审判、促执行、促和解”。具体做法是在严格执行《民事诉讼法》的前提下，依据案件的具体情况确定担保数额，并给予当事人一定的宽展期以补充差额，以更贴近现实、更加符合实际的做法最大限度地发挥保全措施的效用，减少进入诉讼和执行案件的数量。

（3）执行督促和解工作，是指人民法院根据执行申请的具体情况，对有主动履行或者达成执行和解协议可能的案件，在立案阶段对义务人进行说服教育及后果警示，给予义务人主动履行义务的缓冲时间，督促义务人主动履行义务的工作方式。其核心思想是“以督促促履行，以强制促和解”，引导人们树立信守约定、讲求信用的意识。对于经督促工作后仍拒不履行生效裁判的人，尤其是以调解方式结案又进入执行程序但仍不履行的，依法启动强制执行程序，区分不同情况，依据《民事诉讼法》的相关规定，采取加倍支付迟延履行利息、上限罚款或拘留，直至追究刑事责任等强制执行措施，以维护司法权威。

4．诉前和解机制的配套措施

（1）建立立案法官指导与当事人自主选择机制。我院要求立案法官在立案审查过程中认真识别具有诉外和解可能的纠纷，向当事人释明诉前和解方式较之诉讼的优势，指导当事人选择诉前和解。同时我院制作了《诉前和解方式申请表》供当事人在立案阶段进行选择，当事人可以通过“三选一”的方式，选择三种立案阶段的和解方式。

（2）建立严格的信息登记和数据统计制度。我院要求立案法官必须做好诉前和解纠纷的信息登记工作，确保“件件有登记”；要求诉前和解纠纷的信息和数据必须做到“日统计、周汇总、月报结”。

（3）建立严格的和解质量审查制度。由副庭长于每周一对上周报结的和解成功案件，采取与当事人电话联络等方式进行抽查，检查、监督和解工作的数量和质量；并开通监督举报电话，负责接受当事人对诉前和解工作的投诉，确保诉前和解工作的质量。

（4）建立诉前和解卷宗的立卷建档制度。我院建立了诉前和解案件的立卷归档制度，对和解成功案件单独立诉前案号，及时归档。立卷归档制度形成了诉前和解工作的宝贵资料，为今后的查阅、调研、总结工作提供了第一手资料。

（三）诉前和解工作的推行情况

诉前和解工作作为我院2007年的重点工作之一，经过一年大胆创新、谨慎推进，在短期内完成了建机制、抓落实、出成效的过程。

1．建章立制，为诉前和解工作的运行铺平道路。

2005年，我院就已经开始了立案前调解的探索和试点工作。经过一年多的经验积累，2006年底，在深入调研的基础上，我院决定全面推行诉前和解工作，出台了《诉前和解工作规定》，对诉前和解机制的工作原则、适用范围、调解方式和流程等作出了基本规定；同时，我院开始酝酿、筹备与区司法局的诉前调解联动工作机制。在双方的努力下，2007年初出台了《北京市朝阳区司法局、朝阳区人民法院关于建立诉前调解联动工作机制的意见》并共同召开新闻发布会，标志着人民法院与人民调解组织的诉前调解联动机制正式启动。在诉前和解的总体思路下，我院凝聚集体智慧不断创新，相继决定开展诉前保全和解工作和执行立案前的督促履行工作，诉前和解三种机制基本成型。立案庭适应三种机制工作需要，及时出台了《立案阶段和解工作实施细则》、《诉前保全和解工作实施细则》、《执行督促工作实施细则》，对这三项全新的工作的人员职责、具体操作流程和规则等进行了精细化的规定，以指导实践、规范调解。我院还于2007年4月召开了有市高院领导、著名学者专家参加的“执行督促程序专家研讨会”，对执行督促程序进行了可行性、制度构建进行了论证，推动了执行督促工作的规范化和效用。

2．注重外联，努力搭建诉前调解联动平台。

（1）与司法局的诉前调解联动工作机制。为推行诉前和解工作的全面开展，我院在诉前和解工作开展之初的两个月内先后主动上门与辖区四十余个街道、地区办事处司法所座谈，共同协商推进诉前调解联动工作机制，有力地推动了联动调解工作的运行。

（2）与朝阳区总工会、朝阳区劳动和社会保障局、朝阳区司法局的诉前调解联动机制。2007年6月，我院通过与区总工会、区劳动和社会保障局、区司法局协商，共同成立了全市首个劳动纠纷调处中心，搭建了诉前劳动纠纷调解工作联动机制，实现人民调解、行政调解在体制、机制、程序等方面的有效衔接，取得了良好成效。

（3）物业纠纷联动机制。为有效化解朝阳区内的物业管理纠纷，在我院的推定下，我区组建了物业管理纠纷人民调解指导委员会，负责组织、协调各单位研究、研讨我区重大疑难物业管理纠纷，指导物业管理纠纷人民调解工作；下设物业管理纠纷人民调解委员会，聘请专职人民调解员、律师及专业人士，负责调解我区重大、疑难物业管理纠纷，指导街、乡物业管理纠纷调解委员会开展工作，着力将民间纠纷在基层和人民调解组织中得以成功化解。

（四）诉前和解工作模式的优势

诉前和解工作模式具有其他调解方式不可替代的优势。首先，纠纷解决力量的广泛性。诉前和解可以广泛利用社会资源，邀请与争议有关的各方当事人以及人民调解组织、各行政机关和社会团体共同参与调解，形成调解的合力，构建多元化纠纷解决机制。其次，纠纷解决程序的灵活性。诉前和解不必拘泥于成文法、道德、习惯、情理、行业规范等，只要不违反法律的强行性规定，都可以作为调解的依据，能够有效克服司法囿于法律规范的刚性局限。再次，纠纷解决效果的实效性。诉前和解有利于在一个案件中一并解决多个法律事实或多重法律关系；提供了通过对群体性纠纷中的某个案件的判决，作出样板在诉外解决多件同类纠纷的途径；有利于实现调审执合一，快速、彻底解决纠纷；以联动合力能更好地处理矛盾冲突大，审理和执行中易发生不稳定情况的案件；有利于小额诉讼的即时解决，节约了大量的司法资源。最后，调解性质的非诉性。受“无讼”、“和为贵”等传统文化和厌诉思想的影响，中国人普遍不愿打官司，特别是不愿当“被告”，因此，诉前和解给当事人提供了“一个不当被告的机会”。同时，诉前和解的非诉性比进入诉讼程序，原、被告间剑拔弩张的对峙更容易被纠纷当事人所接受，有利于调解协议的达成和纠纷的化解。

二、诉前和解工作机制成效分析

诉前和解工作机制正式施行一年以来，共成功处理纠纷8525件，涉及金额3.5亿元。其中2267件纠纷经调解后及时结清案款，4145件纠纷经息诉后不再向我院起诉，1893件纠纷在执行前督促履行完毕。诉前和解工作的良好成效赢得了领导的高度评价和人大代表的充分肯定，市委、市人大、区委、区人大、上级法院等领导多次莅临考察了解我院诉前和解工作开展情况。诉前和解工作更赢得了广大群众的认可，全年共收到当事人感谢信22封和锦旗25面。

（一）节约了当事人的诉讼成本

民事诉讼程序严格，一审、二审、执行、再审程序使得当事人耗费大量的经济和人力成本。诉前和解在诉讼形成前介入调解、化解矛盾，首先，在纠纷解决上更为经济。诉前和解不收取任何费用，同时也节约了当事人在诉讼中律师费、误工费、车旅费等大量开支，使得当事人能更便宜地化解纠纷。根据《诉讼费用交纳办法》关于一般财产案件的收费标准计算，我院诉前和解工作开展一年中仅诉讼费用开支一项就为当事人节省了351.31万元，实际为当事人节省的诉讼开支远大于此。其次，在时间上更为快捷。诉前和解省却了立案、送达、开庭等严格的诉讼程序，一般纠纷调解时间不超过20日，法律关系较复杂、群体性纠纷经当事人同意后，适当延长10日，使得当事人能更快捷化解纠纷。最后，在程序上更为简便。诉前和解可以实现调解、审判、执行合一，同时不受诉讼程序限制，真正达到案结事了。（见表一）

表一：2007年诉前和解工作机制化解纠纷统计

┌─────────┬─────┬────┬─────┬─────┐

│　　　　　　　　　│立案前调解│诉前保全│督促履行　│　总计　　│

│　　　　　　　　　├──┬──┤　和解　│　　　　　│　　　　　│

│　　　　　　　　　│调解│息诉│　　　　│　　　　　│　　　　　│

├─────────┼──┼──┼────┼─────┼─────┤

│1-12月累计（件）　│2267│4145│　220 　│　　1893　│　　8525　│

├─────────┼──┴──┴────┼─────┼─────┤

│标的金额（万元）　│　　　24，480.57　　│10，473.36│34，953.93│

├─────────┼──────────┼─────┼─────┤

│应收诉讼费（万元）│　　240.01　　　　　│　　111.30│　351.31　│

└─────────┴──────────┴─────┴─────┘

（二）促进了人民调解委员会等其他组织调处纠纷作用的发挥。

人民调解委员会等组织承担有纠纷调处职责，但长期以来，因调解的效力不足、专业性不强等原因使其作用难以得到有效发挥。我院首创的诉前调解联动工作机制实现了诉讼调解与人民调解的有效衔接，通过法律专业知识和调解技能的培i11和指导，在一定程度上弥补了人民调解的不足，促进了其在纠纷调处作用的发挥。对法院而言，这种借助社会相关部门的力量，多方参与、多元化解决纠纷的“借力而行”的做法具有化解人员广泛、化解方式灵活、解决成本低廉和解决效率高效的特点，在实践受到了人民群众的欢迎，取得了较好的成效。2007年，我院使用诉前调解联动机制共在诉前联动化解纠纷1109件，其中与区司法局人民调解委员会联动化解纠纷683件，与劳动纠纷调处中心联动化解纠纷187件（见图一），并形成了一批社会效果好、影响广的典型案例。2008年初我院进一步拓展联动机制工作平台，与朝阳区教委一道成功化解了北京现代国际艺术文化学院附属学校与北京世青中学办学用房纠纷，维护了社会的安全稳定，赢得了双方当事人的赞许。

（三）减轻了法院审判压力，实现审判态势良性化

第一，实现收案量的平稳。自2000年以来，朝阳区人民法院的收案量开始以年均5000件、10％-15％的速度持续攀升，2005年收案量已突破50，000件。2006年法院试行了诉前和解工作后，大量物业纠纷、供暖纠纷和房屋租赁等纠纷在诉讼外协调解决，有效遏制了收案量过快增长的趋势。2006年度法院收案量首次出现负增长，较2005年下降了8%，缓解了审判工作压力，减少了当事人的诉累。2007年收案46，781件，与2006年基本持平（见图二）。第二，审判态势的优化。收案量的平稳一方面使得法官有更多精力投入到审理进人诉讼程序的复杂案件中去，从而提升审判的质量和效率；另一方面，纠纷的彻底化解，也减少了执行、审判监督、信访等部门以及二审法院的审判压力，缓解了日益紧张的司法资源。

（四）当事人自动履行率明显提高

诉前执行督促履行机制，在立案阶段对义务人进行说服教育及后果警示，给予其自愿履行的时间和机会，引导人们树立信守约定、讲求信用的意识，有效激发了被执行人自愿履行的积极性。一年来，我院共计督促履行案件1893件，占全部执行立案申请的19.4%。同时，我院通过加大执行工作力度，对经执行督促后仍拒不履行生效裁判的义务人，依法启动强制执行程序，采取加倍支付迟延履行利息、高额罚款、司法拘留等处罚措施，增加拒不履行的违法成本；加大诉前保全工作力度，鼓励当事人申请诉前保全，以此及时掌握和控制被告的财产，以保全促和解、促执行；加大司法宣传力度，扩大督促履行机制与强制执行工作的影响，发布执行公告，通过媒体集中公布了100起案件拒执人名单，借助舆论监督的力量，对处于观望、等待状态中的义务人产生了强大的心理威慑，将一些长期拒绝履行的被执行人曝光于社会舆论的压力之下，树立执行威慑力，促进了主动履行率的提高，降低了强制执行案件的数量。2007年，我院首次实现了强制执行案件数量下降、自动履行率提升的“一降一升”良好局面，执行案件立案9700件，同比下降25.1%，立案后自动履行2377件，同比提升4.9%。

三、诉前和解工作运行中存在的问题

由于我国《民事诉讼法》没有为诉前和解确立一套规范的制度，因此诉前和解在施行过程中缺少明确的规范和具体程序，从而面临着一些困难。

（一）诉前和解协议的效力仍需加强

诉前和解具有高效、便捷的优势，但是仍有部分诉前和解无法即时清结，那么双方当事人就会在法院、人民调解组织、其他调解机构的主持下或者双方当事人自行达成调解协议。但是法律尚未赋予这些诉前的调解协议以强制执行效力，因此这些协议只能视为普通民事合同，没有强制执行力。如一方当事人不按和解协议履行约定，另一方只能提起诉讼，请求立案审理，使得诉前和解的威信力受到一定的影响，以至于有些当事人认为诉前和解没有太大效果，调解成功如对方不履行则前功尽弃。诉前和解协议没有法律效力为债务人借和解之名，行逃避债务之实的行为，比如与债权人签订和解协议，但到履行期后仍拒绝履行协议内容，导致债权人不得不另行起诉，延长了纠纷解决的时间，为债务人逃避债务提供了可乘之机，从而妨碍了当事人诉权的及时、有效行使。

（二）诉前和解与诉讼程序的衔接有待加强

经过诉前和解后，和解不成功的案件和达成和解协议后当事人申请法院出具调解书的案件仍会进人诉讼程序，这便涉及诉前和解与诉讼程序的衔接问题。如果当事人达成诉前和解协议的案件，当事人请求法院出具调解书的，仍须经过立案程序、送达程序、事实调查程序之后，方能出具调解书予以司法确认。这在一定程度上削减了诉前和解程序快速、便捷的优势，使其与庭前和解程序无异。

（三）诉前联动机制的空间有待拓展

联合其他行政部门、人民调解组织参与联动，多元化地解决社会纠纷是诉前和解工作机制的一项重要特点，目前我院与区司法局、劳动社会保障局、区工会等建立了联动机制。但由于基本立法与制度设计长期以来忽视其他纠纷解决机构的培育，过多地将纠纷处理权向法院集中，其他部门缺乏参与诉前联动机制的积极性和主动性。这些部门在参与诉前联动化解社会纠纷时，没有得到相应的人力、物力和制度支持。如何整合更多的社会资源，形成统一的诉前和解机制，发挥联动机制更大的效力，也是我们目前要解决的问题。

（四）诉前和解适用范围需进一步摸索

我院在前期调研和实践探索的基础上，发现民商事纠纷中法律关系明确的买卖合同、租赁合同纠纷，诉讼标的额较小的物业供暖合同、借贷合同纠纷，相邻关系纠纷、婚姻家庭纠纷、涉劳纠纷以及一部分矛盾较大、冲突大，审判和执行中易发生不稳定情况的案件均较适宜诉前和解方式化解。但是由于施行诉前和解工作模式仅一年的时间，还有一些适合诉前和解的案件需要在实践中进一步探索，寻找其规律，逐步扩大诉前和解的范围。

（五）当事人及其律师选择诉前和解机制的积极性受限

诉前和解的适用必须遵循双方当事人自愿原则，而由于目前非诉调解的权威性不足，当事人对诉前和解程序还比较陌生，不少起诉者在立案前不能心平气和地对待纠纷和矛盾，被告在得知被诉时也不能理性地以寻求纠纷解决的途径，因此双方当事人同时愿意接受诉前和解的比例不高，实践中我院仅20.2％的案件当事人同意接受诉前和解。在这种情况下，只要当事人一方不愿意诉前和解，则调解工作无法进行，这种诉前和解工作机制完全依靠当事人的自愿启动的方式，很大程度上阻碍了机制发挥化解矛盾的作用。律师受经济利益的驱使也不愿选择诉前和解工作机制。

（六）法院推动诉前和解的困惑

诉前和解工作机制一方面能够降低当事人诉讼成本、营造社会和谐气氛、节约司法资源，但在另一方面，目前的法院“业绩”评估体系以收结案数量为基本依据，诉前和解化解的矛盾和体现的社会效果和效益很难在这一评价体系中得以反映，只有立案登记的案件才进入法院的系属，而且通过诉前和解化解的纠纷也不收取任何诉讼费用，被称为“吃力不讨好”的事情。因此，一些诉讼压力不大的法院，缺乏积极推动诉前和解的动力。

四、对策与建议

针对以上实践中出现的问题，我们提出以下对策，并建议在解决问题的基础上，采取多项措施，更好地发挥诉前和解工作的优势。

（一）提高诉前和解机制的权威性

目前，诉前和解达成的协议只具有民事合同效力，不具有强制执行力，不利于当事人选择通过诉前和解程序多元化地解决纠纷。在国外，如日本法院起诉前的调解和诉讼上的和解的效力是相同的。“民事调停当调停成立并在笔录上被记载时，与审判上的和解具有相同效力。”“诉讼上的和解与起诉前的和解，前者是为了在诉讼的审理开始后结束诉讼而进行的和解，后者则是在案件的审理开始前为了防止诉讼而进行的和解，两者在这一点上是不同的。但在法律性质、要件、方式、效果等方面两者没有差别。”而我国现行法律中，只有《民事诉讼法》第214条规定：“对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，一方当事人履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。”而相比于公证机关的权威性，在法官主持下的调解权威性理应更高，也应当具有强制执行效力，因此，我们建议立法赋予法官主持下的达成的诉前和解协议以强制执行力，以增强其权威性。赋予诉前和解协议以强制力还能有效防止债务人借和解之名，行拖延履行债务之实的行为。

（二）加强诉前和解与诉讼调解的衔接

在立法尚未赋予诉前和解协议以强制执行力的情况下，为保证诉前和解协议的效力，节约审判资源，充分发挥诉前和解的成效，有必要建立诉前和解与庭前和解的衔接机制。在诉前和解中，当事人无论是在法官主持下达成的协议，还是人民调解委员会主持达成的调解协议，任何一方都应有权申请法院确认其效力，法院审查立案后可立即转入庭前和解程序，经审查符合法律规定的，当场出具调解书。另外，人民法院认为应当确认协议效力的，可依职权审查立案，依法出具调解书。

（三）进一步拓展联动调解空间

首先，进一步扩大联动机制的广度。目前，在与司法局建立了委托街乡人民调解委员会调解机制，与司法局、劳动社会保障局、区工会建立了涉劳纠纷联动机制的基础上，可以逐步扩大联动范围，与交通队、区建委、小区办、消协、公证处等职能部门、行业协会建立沟通联络，发挥他们在调解处理某类纠纷方面的优势和作用，搭建联动工作的平台，力争在诉前化解一部分群体性、敏感性案件。其次，加大联动单位的联络力度。目前，各联动单位主要由立案庭内勤联系，因内勤事务性工作繁杂，联系缺乏稳定性。随着联动单位的增多，很有必要设立专人负责联动机制的联络工作，包括纠纷材料移送、调解结果等统计，日常信息反馈等工作。最后，建议在诉讼外建立独立、统一的调解机构，集中处理各类纠纷。对外，由该机构统一面向社会，受理民事、商事等各类纠纷；对内，实行调解人员的专业化和多元化。一方面针对各种不同类型的案件，聘请各有专长的调解人员参与调解，主持调解人员可以从国家机关、社会机构和调解组织、专业人士、退休法官中选聘；另一方面，调解机构应兼顾全面性，各个领域和行业都应当有部分代表。工作模式也可以多样化，如在沟通调解方式上，可以通过网站等现代交流工具，也可以自行选择调解地点，等等。有了这样的统一调解机构，也能够增强法院与调解组织的联系，建立法院与非诉纠纷解决机构之间的紧密衔接。

（四）扩大诉前和解适用范围

一方面，加大对宜调解、特别是适合诉前调解的案件类型的调研力度，我院在实践中已做了一些有益的探索，诉前和解范围从最初预设的十一类民事纠纷，扩展到数十种纠纷，包括商事纠纷、知识产权、行政纠纷的化解，以及部分刑事自诉的息诉工作。进一步扩大诉前和解适用范围可以最大限度地引导纠纷的诉前化解，也可以提高司法诉讼资源的效率。

另一方面，建议加强执行案件执行前的和解工作。“诉前和解工作机制”不仅是针对诉讼案件的，在执行案件中，为提高执行案件的主动履行率、节约司法资源、快速充分地实现当事人的利益，实现“以督促促履行，以强制促和解”的工作目标，可以设置督促履行机制。这种“督促履行机制”，实现了执行案件中替代性纠纷解决机制，即在执行案件的立案前，通过立案法官指导申请人自主选择民调组织、行政机关、行业协会、特邀调解员等参与督促履行，达到彻底解决矛盾，提高执行主动履行率，提高法院执行权威的目的。

（五）将诉前和解作为立案审判的前置程序

为了促进纠纷解决的多元化和社会化，一些国家创设了颇有特色的司法ADR（替代性纠纷解决机制），在美国有90％以上的民事案件通过各种ADR得以化解。在德国，法院会在开庭审理前向当事人发出附有理由的书面建议，以促使当事人尽可能达成协议。即使开庭审理的案件，法官在庭审中，要介绍案件争议的主要问题，并以中立者的立场进行陈述，解释最终判决的机会和风险。在此基础上，尽量促成当事人达成和解。此外，对于小额诉讼，德国法律还规定了强制调解，即首先要进入调解程序，才能进入司法程序。

鉴于目前主动接受调解的当事人和律师比例不高，建议在某些特定种类的民事纠纷中，不以当事人的意愿作为诉前和解机制启动的条件，将诉前和解作为立案审理的前置程序。比如在物业管理、供暖、法律事实清楚的简单债务纠纷中，采用这种方式启动诉前和解工作机制。启动诉前和解工作机制后，采取什么样的结果解决纠纷，则由双方当事人自主决定，即使第三人居中提出的解决方案，也应当由当事人自主选择。

（六）改革法院“业绩”评价体系激励法院诉前和解积极性

针对诉前和解纠纷不纳入法院评价体系，不计入法院工作量的现状，我们建议制定更为科学合理的法院工作量评价指标，将诉前化解的纠纷也纳入法院工作量，并对于产生良好社会效果的诉前和解案件予以肯定性评价。同时，实现将法院收支分离，以提高法院解决社会矛盾、化解群众纠纷的积极性。

在实践探索中，我们不断完善诉前和解工作机制，充分发挥其效力。一年来，诉前和解工作机制正以其强大的生命力，在化解社会矛盾、构建和谐社会中发挥越来越重要的作用，赢得了广大人民群众的认可。