【发布部门】北京市高级人民法院【发文字号】京高法发[2013]317号【发布日期】2013.09.24【实施日期】2013.09.24【效力级别】地方司法文件

第一章 总则

第一条 为进一步加强高级法院审判执行工作规范性文件的管理，更好地发挥审判执行工作规范性文件在规范司法行为、统一执法尺度、推进司法公开方面的积极作用，结合工作实际，制定本办法。

第二条 本办法所称审判执行工作规范性文件（以下简称“规范性文件”），是指高级法院各部门为贯彻落实中央、市委、最高法院工作部署，履行审判业务指导职责而制定，以高级法院名义或以各部门名义公布，对审判、执行工作中某一类案件、某一类事项做出的指导性意见。

第三条 规范性文件包括“通知”“意见”“办法”“解答”“指南”“实施细则”“会议纪要”等种类。

高级法院对下级法院就审判、执行工作相关请示做出的答复，内容符合本办法第二条规定的，应由做出答复的部门将答复内容及时转化为前款规定种类的规范性文件。

第四条 高级法院发布的规范性文件，各级法院应当在审判执行工作中参照执行。

第五条 规范性文件的制定，应当按照“一件一档”的原则建立文件档案，全面记录文件制定过程。

文件档案应在文件发布后及时归档。

第六条 高级法院研究室承担规范性文件的审核和备案职能。

第二章 规划

第七条 规范性文件的制定应当根据审判执行工作的实际需要统筹规划。

第八条 高级法院各部门应于每年第四季度编制本部门下一年度规范性文件起草计划，列明起草目的、文件标题、拟规范内容及拟发布时间。

起草计划经主管院领导同意后报研究室备案。

第九条 研究室拟定高级法院年度规范性文件起草计划，经本院审判委员会讨论通过后，由研究室按照计划督促各部门做好规范性文件的起草工作。

第十条 对于审判工作急需、未列入年度起草计划的规范性文件，应经主管院领导审核同意后报送高级法院院长批准。

第三章 起草

第十一条 规范性文件应当符合法律法规规定、符合本市法院实际，具有指导性和可操作性，并适宜公开发布。

第十二条 规范性文件应当根据其所规范的内容，由承担相关职能的部门负责起草；涉及两个以上部门的，应确定一个牵头部门，负责组织和统筹起草工作。

综合审判业务规范性文件，由研究室牵头组织起草工作。

第十三条 文件起草部门应当成立起草小组，并确定一名负责人主管起草工作。

规范性文件起草应当由起草小组集体研究讨论，必要时可组织本部门会议或全市本业务领域会议集体研究讨论。

第十四条 规范性文件起草应当深入调查研究，全面掌握实际情况，充分了解审判执行工作的实际需求，确保规范性文件的针对性和实效性。必要时，可吸收相关专家学者进行论证。

第十五条 规范性文件草案形成后，应当广泛征求最高法院有关部门、下级法院及有关单位和个人的意见。影响范围较大、与群众权益密切相关的规范性文件，还应广泛听取人大代表、政协委员、专家学者以及各界群众的意见。

征求意见可采取书面征询、网上征询、座谈会、论证会等多种形式。

第四章 审批、发布与实施

第十六条 下列规范性文件，应当提交本院审判委员会讨论：

（一）对本市经济社会发展有重大影响的；

（二）对本市法院审判、执行工作具有普遍指导作用的；

（三）对当事人诉讼权益产生重大影响的；

（四）涉及审判方式改革的；

（五）主管院领导认为有必要提交审判委员会讨论的。

第十七条 需经审判委员会讨论通过的规范性文件，经起草部门负责人审阅后，由研究室审核，并由起草部门主管院领导报请高级法院院长提交审判委员会讨论。讨论通过的，以高级法院审判委员会名义发布。

不需要经审判委员会讨论通过的规范性文件，由起草部门负责人审核，主管院领导审核签发后，由起草部门发布。

第十八条 规范性文件的解释工作由发布部门负责，解释与文件具有同等效力。

第十九条 规范性文件发布后应及时报研究室备案，并以适当方式向社会公开。

第五章 清理

第二十条 规范性文件制定部门应当适时对本部门制定的规范性文件执行情况、实施效果开展评估。评估结果应当作为规范性文件清理的重要依据。

第二十一条 规范性文件制定部门应当定期对本部门制定的规范性文件进行清理，并根据清理情况及时对规范性文件做出修改、废止等相应处理。

规范性文件制定部门经过职能调整的，各涉及职能调整的部门应对相关规范性文件做好交接工作，并由调整后承担相应职能的部门负责规范性文件的清理等工作。

第二十二条 主要条款或主要内容经过修改的规范性文件，应按本办法重新审核发布。

第二十三条 规范性文件的废止，由相关部门提出并经主管院领导审核后及时公布废止决定。本院审判委员会讨论通过的文件，由审判委员会决定废止。

规范性文件的废止决定，应及时报研究室备案。

第二十四条 研究室每年对规范性文件起草、修改、废止情况进行整理汇总，并以适当方式向社会公开。

第六章 附则

第二十五条 会签文件的管理，参照本办法执行。

第二十六条 本办法由研究室负责解释。

第二十七条 本办法自发布之日起实施。

附件：

《北京市高级人民法院审判执行工作规范性文件管理办法（试行）》起草情况说明

为落实院领导关于建立高级法院审判执行工作规范性文件常态化管理机制的指示精神，进一步推进高级法院涉审判执行工作类文件的制定、审核、发布、清理等更加规范有序开展，研究室起草了《北京市高级人民法院审判执行工作规范性文件管理办法（试行）》（以下简称《办法》），现将该《办法》简要说明如下：

一、起草背景和过程

对高级法院以往制定的涉审判执行工作类文件进行清理汇编是研究室今年承担的重点工作之一。经过半年的清理汇编工作，研究室发现当前高级法院对此类文件的管理存在以下主要问题：归口管理不明晰，文件制定缺乏统筹规划，审批规格不明确，注重文件的制定而忽视对文件实施情况的评估，以及缺少制度性的清理废止等问题。为解决上述存在的问题，实现文件管理的规范化，研究室起草这一《办法》，力求实现以下目标：

一是归口管理。明确研究室作为涉审判执行工作类文件的归口管理部门，承担审核和备案职能，负责定期公布高级法院相关文件的整理汇总情况。

二是明确标准。对高级法院涉审判执行工作类文件中符合“规范性文件”的标准、审批规格、发布程序等予以明确，并确立“规范性文件”向社会公开发布的原则。

三是实现常态化管理。对制定出台的“规范性文件”实施情况进行评估、定期清理和汇编等工作实现常态化，确保文件有效发挥对审判执行工作的指导作用。

该《办法》由研究室成立专门工作小组草拟初稿，报吴在存副院长审阅修改后，形成征求意见稿并发送高级法院相关14个部门征求意见，根据各部门意见反馈，对征求意见稿进行了再次修订，形成送审稿，经慕平院长批准提交审判委员会讨论。经高级法院第23（总337）次审判委员会讨论通过。

二、《办法》的主要内容

《办法》共计6章27条，除总则和附则两章外，分为规划、起草、审批发布与实施、清理四个章节。主要内容包括：

第一章 对审判执行工作规范性文件的内涵、形式和效力做出界定（第2条、第3条、第4条），并对规范性文件的档案制度（第5条）和归口管理（第6条）等工作做出规定。

第二章 明确了规范性文件制定应当具有计划性，重点对文件规划的方式（第8条、第10条）以及审判委员会对文件规划的审查职能（第9条）做出规定。

第三章 主要对文件起草做出规定，强调文件的起草应当注重调研和经过集体研究（第13条、第14条），应广泛征求意见和论证（第15条）。

第四章 对需经审判委员会讨论通过的规范性文件种类做出明确规定（第16条），并明确了两类规范性文件的审批程序和审核要求（第17条），明确了向社会公开的原则（第19条）。

第五章 就文件实施效果的评估（第20条）、文件的清理（第22条、第23条）等工作做出规定，着重强调经过职能调整的部门应当做好相关文件的交接工作（第21条）。

第六章 主要规定了会签文件的制定应当参照本办法管理（第25条）。

三、需要说明的问题

一是审判执行工作规范性文件与司法解释性文件的关系。2012年，最高法院发布文件，要求地方法院不得制定司法解释性质文件，高级法院根据文件精神在去年开展了清理司法解释性质文件的工作。根据最高法院文件，司法解释性文件界定为“本辖区内普遍适用的、涉及具体应用法律问题的文件”，重点在于清理各地制定的超越宪法法律和司法解释的指导性文件。高级法院对本院制定的文件经过清理后，认为现有的文件均是在宪法法律和司法解释的规定内，确保本市法院正确实施法律而制定的，不属于最高法院文件规定的司法解释性文件。

此次制定《办法》时，在第2条明确了高级法院制定的审判执行工作规范性文件是指高级法院各部门为贯彻落实中央、市委、最高法院工作部署，履行审判业务指导职责而制定，以高级法院名义或以各部门名义公布，对审判、执行工作中某一类案件、某一类事项做出的指导性意见。此定义一方面避免了与最高法院发文的冲突，同时也为确保高级法院履行审判业务指导职能明确了一定的制度规范空间。

在征求意见的过程中，有部门提出使用“业务类指导文件”的表述比“审判执行工作规范性文件”更准确。经讨论研究认为，采用“审判执行工作规范性文件”的表述，一方面体现了高级法院通过严格规范的程序，对审判执行工作中有一定指导意义的要求、做法予以固定，以专门规范性文件形式表现出来，供各级法院在审判实践中参照执行；另一方面也避免与最高法院2012年发布的文件中强调的“指导意见”“司法解释性文件”相冲突；同时，“审判执行工作规范性文件”不仅仅包括业务指导类文件，也有相当一部分涉及审判工作管理类文件，仅表述为“业务类指导文件”不够准确。

二是审核规格问题。《办法》明确了规范性文件两类审核规格。一般性的审判执行工作规范性文件经起草部门负责人审核后，由主管院领导审核签发。《办法》第16条规定的5类需经审判委员会讨论通过的文件，经起草部门负责人审阅，并经研究室审核后，由起草部门主管院领导报请高级法院院长提交审判委员会讨论。需提交审判委员会讨论通过的规范性文件在提交审判委员会前，由研究室对文件内容从以下方面进行审核：（1）该文件是否与现行法律法规、司法解释相冲突；（2）该文件是否与高级法院现行其他规范性文件相冲突；（3）该文件是否与现行司法政策相冲突；（4）该文件是否适合公开发布。研究室审核意见供文件制定部门参考。

三是公开问题。将审判执行工作规范性文件向社会公开，既是人民群众的诉讼需求和司法公开的要求，也是推进执法统一、促进执法规范的有效手段。原则上所有的审判执行业务类文件都应向社会公开，但考虑到本市审判执行工作实际，确有极少数文件不宜直接向社会公开，需要法院系统内部掌握。故《办法》在19条明确了审判执行工作规范性文件在发布后，应当向社会公开；文件制定部门针对不宜公开的事项，原则上不应使用规范性文件的形式，可以其它形式发布执行。

四是文件的解释问题。《办法》第18条规定文件的解释工作由发布部门负责。根据第17条规定，经高级法院审判委员会讨论通过的规范性文件以审判委员会名义发布，发布后的解释工作由研究室具体承担；由起草部门发布的规范性文件，由起草部门负责解释。

五是会签文件的管理问题。《办法》对会签文件仅做出原则性规定，要求会签文件参照《办法》管理。实践中，对于高级法院主办的会签文件，原则上仍应按照《办法》各项规定执行，对于高级法院会办的会签文件，其审批、发布和备案应按《办法》规定办理，起草、清理和废止由会办部门自行掌握。