【发布部门】北京高院研究室【效力级别】地方司法文件

自2007年10月以来，《物权法》、《劳动合同法》、新修订的《民事诉讼法》、《劳动争议调解仲裁法》相继实施，从这些新颁布、修订的法律（以下统一简称为新法）内容看，均不同程度地影响到法院的审判、执行工作，有的还给法院工作带来了新变化。日前，为充分了解上述法律实施对于北京法院工作究竟产生了哪些变化，法院应如何应对这些变化，市高院研究室从这一时期以来案件数量及类型变化的情况入手，对这一问题进行了调研。

一、新法实施以来北京市法院受理案件的基本情况

在这一系列新法实施前，较为一致的看法认为，这些新法将对北京市法院的审判活动造成重大影响，将促使个别领域及案件类型较大幅度上升。从实际的情况看，这一预测基本得到了验证。

（一）涉及物权案件的情况

虽然《物权法》自2007年10月1日起即已生效，但考虑到北京市法院目前年终限制立案的情况较为普遍，因此，在分析《物权法》的影响时，我们将主要考察2008年以来的数据。

1．对民事案件的影响

2008年1月至6月，北京市法院共受理涉及所有权与所有权相关权利纠纷一审民事案件12，551件，较2007年同期的9882件多出2269件，上升幅度约为23%。虽然涉及所有权与所有权相关权利纠纷案件有的与我国《民法通则》、《著作权法》等法律相关，并非完全受《物权法》的影响，但由于《物权法》毕竟是一部关于物权的基本法律，因此，可以认为这一案件情况的变化在很大程度上受到了《物权法》的影响。

2．对行政案件的影响

《物权法》作为国家调整财产归属和利用关系的基本法律，虽然属于民法的范畴，但其中包含了许多行政法律规范，相当多的条款涉及行政法律关系。为此，在《物权法》实施后，必将出现许多新类型行政案件和新问题。比如《物权法》和其他一些行政法律法规的衔接问题，《物权法》中涉及的征收征用、不动产登记、村民委员会的法律地位、建设用地使用权等问题，这些都有可能形成行政法律关系和行政争议。因此，在《物权法》施行前，有种观点认为，由于《物权法》中规定了大量的涉及房屋所有权登记、变更等内容，因此，《物权法》的实施将造成与之相关的行政确权案件的上升，但从实际情况看，其影响还相对有限。2008年1月至6月，北京市法院共受理各类行政一审案件1739件，较上年同期的1770件变化不大，甚至还下降1.8%。其中，可能与《物权法》有较大关系的城建类案件收案304件，较去年的485件下降了37.3%，下降幅度较大。

（二）涉及劳动争议案件的情况

由于《劳动争议调解仲裁法》2008年5月1日实施，且第5条规定：“发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。”这实际上确定了仲裁的前置原则和终局性原则，因此，短期内对法院审判工作影响有限，下面重点对《劳动合同法》对法院工作的影响进行分析。

自2008年以来，劳动争议案件呈现出大幅度上升的态势，1月至6月共受理劳动争议案件7457件，比上年同期的4447件多收3010件，同比上升67.7%集体争议（指劳动者一方人数众多的劳动争议）的类型主要有：工资争议（包括农民工工资争议）、经济补偿金争议、加班费争议、确认劳动关系争议、集体企业关闭引发的争议等。企业类型以民营企业为主。有些企业因经营不善或恶意转移优良资产、逃避债务时，常常拖欠大量员工工资、加班费、各种福利待遇和经济补偿金等，由此引发集体争议。同时，多数案由持续增长，其中劳动合同纠纷作为案件量最大的一类案由稳定增长，一审集体劳动合同纠纷增长幅度最大，同时二审事实劳动关系纠纷与劳动保险纠纷均大幅度下降。

《劳动合同法》进一步规范了劳动法律关系、完善了劳动合同制度，从整体上规范了企业的用工行为，加大了对劳动者等弱势群体权益的保护力度与强度。但由于长期以来忽视劳动者权益保护的惯性，许多用工单位还不太不熟悉、不了解《劳动合同法》的内容，有的甚至还存在抵触情况，从而可能依然沿袭旧有模式管理劳动关系，诸如不经民主程序制定规章制度、不签订劳动合同或劳动合同订立不规范、违法解聘劳动者等，加之劳动者本身对《劳动合同法》的期望比较高，这当是引发劳动争议案件大幅上升的重要原因。此外，随着《劳动争议调解仲裁法》的实施，也出现了一些新的问题，最为突出的是一年诉讼时效的适用和一裁终局的适用问题。以诉讼时效为例，部分劳动者起诉主张对《劳动争议调解仲裁法》实施前已经发生的争议适用一年诉讼时效保护其合法权益，给法院如何适用法律带来了一定困难。

（三）涉及民事诉讼程序的基本情况

这次全国人民代表大会常务委员会《关于修改＜中华人民共和国民事诉讼法＞的决定》共计19条，除最后1条规定为：删去第十九章“企业法人破产还债程序”外，其他18条中，直接或间接涉及法院执行工作的有11条，涉及法院再审程序的有7条。因此，可以认为，新《民事诉讼法》的修订主要体现在对执行和再审的修订两个方面。

1．法院执行工作的基本情况

新《民事诉讼法》对执行的规定，主要体现在以下几个方面：①加重了对单位或单位负责人的处罚力度。除对单位大幅提高罚款金额（由原最高3万元修改为最高30万元）外，对单位主要责任人或直接负责人同样提高了罚款金额（由原最高1000元修改为1万元），并可予以司法拘留。②增设了执行异议和变更执行法院制度。当事人、利害关系人认为人民法院的执行行为违反法律规定的，可以向人民法院提出执行异议，促使人民法院尽早地督促执行；人民法院自收到申请执行书之日起超过6个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。③增设了“立即执行”制度和细化了财产报告制度。“立即执行”是指在送达执行通知书时，执行人员可立即采取强制措施；财产报告制度是指被执行人主动报告家庭或个人财产的制度，该制度保障了人民法院在执行过程中的主动性，加重了被执行人不主动履行义务的法律后果，为人民法院快速、准确执行创造了条件。④扩大了执行联动措施的范围。规定被执行人不履行法律文书确定的义务时，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，以及在诚信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息和法律规定的其他措施。⑤延长了申请执行的期限。规定申请执行的期限为2年，而且申请执行的时效适用中止、中断的规定。

（1）执行案件收案数量未发生明显变化。2008年4月至5月，北京市法院共受理各类执行案件22，823件，比去年同期的23，776件有一定程度的下降。但是，如果进一步分析近五个月来的案件走向，就会发现，2008年以来执行案件数量同比较为平稳（见图），很难说修订后的《民事诉讼法》对法院的执行案件产生了实质性的影响，或者说，现在对执行案件进行判断还为时过早。但是，还存在另外一种可能，就是修订后的《民事诉讼法》虽自4月1日起才正式施行，但其2007年10月28日即已通过颁布，因此，也不完全排除案件量的下降在一定程度上受到了新法导向作用的影响。当然，执行案件的下降与案件的自动履行率提高是有直接关系的。

（2）执结案件下降。虽然修订后的《民事诉讼法》加大了执行力度，但从实际的执行效果看，其作用还未显现出来，2008年4月至6月执结案件21，909件，较上年同期23，819件反而下降8.7%。

（3）提起执行异议、执行复议、督促执行、申诉等数量较大。2008年4月至6月，在全市法院执行案件中提起执行异议的有255件、执行复议41件、督促执行37件、申诉2333件。

2．法院再审案件的基本情况

新《民事诉讼法》对再审程序的修改主要体现在四个方面：（1）明确了当事人申请再审的具体事由。将原来5项可以申请再审的事由具体化为13项再加一款，使事项更加具体化。（2）明确了特殊情形应延长当事人申请再审期间。（3）明确了当事人申请再审的，应向上一级人民法院申请再审，并且规定了再审的审查期间。（4）完善了检察机关的法律监督。将检察机关可以提请抗诉的4种情形具体划分为13项，加上另外一款规定；同时明确了人民法院收到检察院的抗诉书之日起30日内作出再审的裁定。在上述修改中，对法院再审案件情况具有直接影响的主要是再审事由的具体化和提级申请再审。首先，提级再审直接造成了今年以来北京市高、中级法院再审案件大幅上涨。2008年4月至6月，北京市高、中级法院共受理民事申诉案件2333件，同比上升126.9%。其中，两个中级法院收案933件，比上年同期的770件多收163件，同比上升21.2%；高级法院收案1400件，比上年同期258件多收1142件。其次，再审事由的具体化，当事人申请再审期间的延长也客观上造成了申诉案件整体数量的上升。

二、新法实施对法院工作的带来的新变化

法律的出台和修订，对法院审判、执行工作以及职权配置等方面，产生了重大的影响，对于北京市法院而言，主要表现在以下几方面：

第一，短期内案件增幅较大，审判压力大。如前所述，因新法的施行，法院受理的涉及物权、劳动争议以及再审案件，均有较大幅度的增长。可以说，案件数量增幅较大，是这一系列新法实施后带给法院的直接影响。造成案件数量上升，主要有以下几个原因：一是新法不同程度地创设了新的制度，规范了原来的制度，确定了新的法律关系，导致了新的纠纷的产生。二是众多当事人对新法的期望较高，过去一些潜在纠纷逐渐显现。再如在《物权法》的制定过程中，社会各界对于《物权法》均抱有较高的期望值，普通社会公众更是对诸如建筑物区分所有权、小区车位归属等与自身密切相关的新制度抱有很大期望，希望通过《物权法》解决过去悬而未决的争议，由此导致潜在的纠纷诉至法院。三是在新、旧法交替之时，存在一定的规避法律行为，由此导致纠纷。如个别用人单位为了经济利益，故意曲解、误读《劳动合同法》，在法律实施前的这段时间，对一部分工龄比较长的职工，为了规避“工龄十年以上的职工签订无固定期限劳动合同的规定”，采取了要求辞职或者重新签订劳动合同的方法；还有的单位一次性或分批进行较大数量的裁减人员。这些做法，在一定程度上引发劳动争议案件的增加。

第二，新类型、疑难案件增多，处理难度大。以涉及物权的民事纠纷为例，仅从2008年2月4日最高人民法院发布的《民事案由规定》看，物权纠纷被列为一级案由，其下包括的二级案由有不动产登记纠纷、物权保护纠纷、所有权纠纷、用益物权纠纷、担保物权纠纷、占有保护纠纷等。在所有的35个三级案由中，除原来涉及《民法通则》、《担保法》、《房地产管理法》、《土地管理法》、《民用航空法》、《海商法》等案由外，仅因《物权法》的实施而增加案由就有物权确认纠纷、返还原物纠纷、排除妨害纠纷、消除危险纠纷、恢复原状纠纷、财产损害纠纷；侵犯集体经济组织成员权益纠纷、建筑物区分所有权纠纷、业主撤销权纠纷；地役权纠纷；占有物返还纠纷、占有排除妨害纠纷、占有危险消除纠纷、占有物损害赔偿纠纷14个。再以《物权法》对行政审判的影响为例，以往的不动产登记类行政案件中没有异议登记类和预告登记类行政案件，《物权法》首次规定了异议登记制度和预告登记制度，由此而引发的行政争议案件将是新类型案件，没有现成的审理经验可供借鉴，加大了审理难度。

第三，影响法院的审判资源配置。新《民事诉讼法》的施行，直接影响到法院审判资源的调整。一是影响到法院案件的级别管辖。新《民事诉讼法》第178条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”据此，当事人申诉案件，将由高、中级法院进行审查。这在一定程度上改变了法院的审级制度。此外，第203条规定：“人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。”这也将影响到法院的级别管辖问题。二是影响到高、中级法院内部的审判资源配置。过去，北京市基层法院审查再审案件，一般由本院立案部门负责，立案部门经审查后决定立案受理的，则转交本院审监庭继续审理；高、中级法院审查的再审案件，在本院审理之外，还可发回下级法院重审。由此，再审案件被分摊到全市法院，单个法院的压力不会太大。而根据修改后的《民事诉讼法》第181条第2款规定：“因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理。最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或者交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。”这条规定的施行，使原来分摊到全市法院的再审案件集中到高、中级法院，这是造成今年4月至5月高、中级法院再审案件数量大幅上升的直接原因。由此，高、中级法院的审监部门势必承担较大的工作压力，如何消化这部分案件，是增加审监人员配备，还是向具体业务部门分流案件，是当前必须解决的一个问题。三是影响到基层法院审监部门的职能。新《民事诉讼法》施行，基层法院审监部门的审判压力将大为减少，如何进一步转变工作职能，也是亟待解决的问题。

第四，进一步推动法院工作理念的转变。《物权法》、《劳动合同法》、《民事诉讼法》、《劳动争议调解仲裁法》这一系列法律的制定和修改，既有完善我国整个法律体系的作用，同时，也体现了当前构建和谐社会、以人为本的整体价值观，其中所涉及的具体内容，也大都与人民生活息息相关。如这次修改《民事诉讼法》的19条中，有11条涉及执行。此次修改执行的相关规定，措施更具体化，力度大大增加，体现了立法在解决执行方面法律理念的变化，由此反映我国立法机构对执行工作的高度重视，同时也对法院执行人员提出了更高的要求。这不仅要求法院执行人员要紧紧围绕这次修正案的立法宗旨，提高执行效能，同时也要求执行人员在心理上要高度重视，克服畏难情绪，振奋精神，以此为契机，从根本上转变执行理念。

三、关于应对新法实施的措施建议

因新法的施行对法院案件的影响是直接的，对法院工作造成的影响更将是深远的。随着我国依法治国进程的加快，法律的制定和修改对法院各项工作影响也将继续加大，这是我们必须应对的。为适应这一转变，有必要及时对法院相关工作作出必要的调整。当前，就《物权法》、《劳动合同法》、《民事诉讼法》、《劳动争议调解仲裁法》的制定和修改对法院工作造成的现实和长远影响，试提出以下应对建议：

第一，合理调整审判资源，及早作出应对措施。如前所述，新法实施对于审判资源的影响是多方面的。首先，由于审级的上调，各基层法院基本从审监程序中摆脱出来，但高、中级法院压力增大，特别是对于高级法院而言，修改后的《民事诉讼法》实施两个月受理的申诉复查案件是去年同期的10倍，其压力可想而知。就目前所了解的情况，再审案件的审查已经分别由高、中级法院进行，由此增加的压力主要表现在两个方面：一个是立案部门的审查压力。由于对于当事人提出申诉的案件，一般由立案部门先行审查，决定是否立案，增加了立案部门的审查压力。另一个则是审监部门的压力。此外，对于申请执行人向上一级法院申请执行的情况，也会在一定程度上增加中、高两级法院的压力。在这种情况下，如何合理调整高、中级法院的审判资源，确保各类再审案件的及时、正确处理，成为摆在法院面前不得不考虑的一个问题。其次，由于当事人提起的民事再审案件将由中级人民法院以上的人民法院审理，基层人民法院只能审理由本院发现有错误的案件。因此新法的实施，将对基层人民法院的审判监督工作产生重大影响。因此，基层法院也应进行机构职能的转换和人员调整。由于再审案件的大量减少，基层法院审监部门应注重发挥强化案件质量监督管理职能，实现从注重审判结果向注重审判、执行各个环节的过程监督转变。审判监督部门应从以往办案子的职能意识转变到管案子的职能意识上来，转变机构职能，重点开展案件质量监督管理工作，将审判监督管理关口前移。

第二，结合新法制定精神，充分发挥诉讼导向作用。应当说，这些新法的制定、修订，均体现了一定的立法理念或者说立法的价值取向，如对于《物权法》，可以基本视为保护个人物权的法律，《民事诉讼法》则侧重于解决申请执行人及再审申请人的实际困难，而《劳动合同法》则侧重于保护劳动者的合法权益。法院在审判活动中，除依法严格裁判之外，在法律的适用上，也应体现法律的内在精神，这既是准确应用法律的要求，也是充分发挥法律指导功能的要求，同时，也贯穿了法院的价值理念。法律的价值不仅仅在于提供一种事后的救济措施，更为重要的，是提供了行为的参考标准，以实现有序的社会生活。以《劳动合同法》为例，这一法律制定的背景是在劳动者的合法权益长期以来被忽视甚至被侵害，由此引发了所谓的“血汗工厂”、“黑煤窑”等一系列的社会问题，这显然与“以人为本”，与构建和谐社会是格格不入的。《劳动合同法》规范了企业的用工行为，加大了对劳动者合法权益的保护，在这一法律实施的初期，劳动争议案件的增加，正是体现了劳动者对这一法律的期望。如果法院在裁判过程中体现了保护劳动者的理念，在短时期内，可能还会因示范效应，刺激劳动争议案件的增加，但长远来看，法院的裁判在很大程度上对于企业用工行为的规范，必将起到很大的促进作用。如果法院不注意这种促进作用，在保护的时候畏首畏尾，过多地考虑到地区经济发展、企业权益等，给予用工单位错误的理念，则不仅损害法律的正确贯彻，同时，必将长期造成法院案件量大的局面。类似的情况，也存在于《物权法》及《民事诉讼法》的实施中。

第三，进一步发挥多元化矛盾纠纷解决机制的作用。随着社会交往越来越多、社会关系越来越复杂，社会分工也越来越细致、权利也愈加细化，因权利受到侵害的几率也逐渐增加。一方面，法律确认了权利，提供了价值指向，另一方面，《物权法》等法律的出台，细化了行为，细化了权利，由此，社会纠纷也必然增多，诉讼案件也逐渐增多，这是法院审判工作所无法回避的矛盾。因此，各类新法的出台总是在两个方面影响着法院的工作。就前者而言，上面提到，应通过审判活动发挥法律的指引作用，尽可能地从源头上减少纠纷。就后者而言，除在一定程度上增加人员、提高司法能力，从整体和个体两方面加强矛盾纠纷的解决外，还要注重对各类矛盾纠纷的疏导，现阶段，就是要充分发挥多元化矛盾纠纷解决机制的作用。