【发布部门】北京市人民检察院【发文字号】京检发〔2020〕124号【发布日期】2020.08.24【实施日期】2020.08.24【效力级别】地方司法文件
为贯彻落实《关于政法领域全面深化改革的实施意见》（中办发〔2019〕32号）、《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》（中政委〔2019〕26号）、《关于进一步提升司法质效的工作措施》（京法委发〔2019〕9号）、《检察机关案件质量主要评价指标》（高检发办字〔2020〕2号），加大工作力度、提高监督质量、加强管理协调，切实解决监督线索匮乏、衔接不畅、规模不大、不够平衡、不够规范、不够有力等突出问题，进一步推进检察监督案件化、专业化、规范化，提升全市检察机关检察监督工作质效，根据相关规定，制定本意见。
一、针对部分检察人员开展监督工作不积极、不主动、不深入等问题，根据诉讼违法情形、依照法定程序、发挥能动作用，健全完善以监督质量、效率和效果为基本内容的监督质效评价体系和考评机制，引导检察人员在监督工作中“求极致、过得硬”。
1.加强监督工作指标管理。区分不同监督领域，合理设置监督工作量化指标，明确最低数量要求，倒逼扩大监督规模。在所有监督领域设定鼓励性与限制性两类指标，促进鼓励性指标，压减限制性指标，全口径综合评价监督质效，同时明确例外情形，防止指标绝对化、“一刀切”。
2.建立健全监督质效分析机制。对标对表高检院业务数据分析指标要求，采取线上线下相结合的方式，实时动态监测重要指标，宏观把握监督工作趋势，努力减少不必要的程序空转和重复审查，在保障监督数量的基础上进一步提升检察监督工作质量。市院每月通报一次全市监督质效指标数据，每两个月开展一次监督质效指标数据研判。
3.建立健全监督质效责任机制。全市各级检察机关、各监督部门要加强监督质效研究，定期分析本院、本条线、本部门业务数据趋势变化，针对发现的突出问题，及时调整监督重点，采取部署专项活动、“回头看”、复查评查等方式，推动形成从办案组织到部门、院、条线层层抓监督质效的良好氛围，尽快实现全市监督指标空白项清零，逐步实现监督数据空白院清零。
二、针对检察监督较为随意、手段混同、难以监控、不易评价等问题，实行重大监督事项案件化办理，统一线索管理、统一案件编号、统一流程监控，推动检察监督从办事模式向办事模式与办案模式相结合转变。
4.加强监督线索管理。严格执行《北京市检察机关线索管理工作办法（试行）》（京检发〔2019〕46号），重大诉讼违法线索由各院检察管理监督部门统一登记、受理分流、跟踪督促、综合利用。轻微及一般诉讼违法线索随案办理，办理结果向检察管理监督部门备案。司法人员职务犯罪线索由市院检察管理监督部门统一管理。
5.明确诉讼违法情形及立案标准。严格执行《北京市检察机关线索统一编号规则》，针对不同的诉讼违法情形，按照各自案由类型进行统一编号，结合不同的诉讼违法表现形式，落实相应的立案标准。对立案审查的诉讼违法行为，规范开展审查、调查核实、提出监督意见、督促反馈、结案归档，推动监督工作案件化从虚到实、落地见效。
6.规范监督立卷归档。严格执行监督案件办理流程，坚持立案必须立卷，结案必须归档。优化统一业务应用系统，完善监督案件线索审查与督办案件流程，实现部门之间、上下级院之间网上流转、网上办理，线上归档与实体案卷归档有机结合。
三、针对检察监督工作分散化、碎片化、责任不明、不成体系等问题，突出检察监督工作主线，发挥检察一体化机制优势，加强监督体系化布局，全面推进监督专业化建设。
7.完善检察监督工作体系。深入落实《关于政法领域全面深化改革的实施意见》关于“完善人民检察院法律监督体系”的要求，贯彻检察监督思想保证、组织保证、制度保证“三步走”工作思路，优化民事诉讼监督、行政诉讼监督、立案监督和监督调查、刑事申诉检察和刑事审判监督、刑事强制措施和刑事执行检察等职能配置，进一步固化以专业化为核心的检察监督机构职能体系。
8.健全监督工作归口管理机制。加强跨部门监督工作的横向统筹、归口管理、衔接配合。涉及强制措施检察的综合业务，由刑事强制措施和刑事执行检察部门牵头负责；涉及刑事申诉和抗诉案件的综合业务，由刑事申诉检察和刑事审判监督部门或刑事诉讼监督部门牵头负责；涉及其他刑事诉讼监督的综合业务，由各院立案监督和监督调查部门牵头负责。
9.完善职务犯罪案件办理机制。对于检察机关管辖的司法人员职务犯罪案件，由市院刑事强制措施和刑事执行检察部门、立案监督和监督调查部门按照各自监督职责分工负责，组建专案组办理。坚持把诉讼违法行为调查核实作为职务犯罪侦查的初查程序，一体推进诉讼违法监督和职务犯罪侦查。主动争取、认真办好高检院交办的案件线索。健全与纪委监委的沟通衔接，加强线索移送、专案协查。
10.健全调用检察人员工作机制。落实《关于规范上级人民检察院统一调用辖区检察人员办理案件工作的通知》（高检发办字〔2020〕40号），根据办理监督案件的工作需要，由市院统一调用三级院检察人员跨院办理特定监督案件；调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院以检察官身份履行调查核实、出庭等职责。被调用的检察官助理、书记员、检察技术人员、司法警察，可以以相应身份承担相关的检察辅助事务或者警务事项。
四、针对部分检察监督降格适用、重制发轻反馈、跟进监督乏力等问题，用足用好调查核实权，依法提出抗诉、纠正意见、检察建议，确保检察监督规范、有效、权威。
11.积极开展调查核实。将调查核实作为做好监督案件审查工作的基本要求，对于立案办理的监督案件，承办检察人员应当依法向有关单位或个人收集、调取证据材料，查清诉讼违法事实。调查核实时，检察人员或者检察人员和书记员不得少于二人。调查核实不得采取限制被调查人人身自由或财产权利的强制措施。
12.依法运用检察建议。严格执行《人民检察院检察建议工作规定》（高检发释字〔2019〕1号）、《关于加强和规范检察建议工作的通知》（京检办发〔2019〕55号），根据诉讼违法的不同情形，依法制发纠正违法检察建议、再审检察建议；对于有关单位或部门存在的制度不健全、管理不完善或者需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒的，应当制发社会治理检察建议；不得滥发、混用检察建议。对于制发的检察建议，要及时跟进、督促反馈，提高回复率、采纳率。
13.提升监督意见辐射范围。对于事关区域经济社会发展或者民生民利，群众关注度高、违法行为具有普遍性典型性的监督案件，可以将相关监督文书抄送、通报或报告党委、人大、政府、监察机关或者被监督单位的上级机关、主管部门以及行业自律组织。分院、基层院向市级（省级）以上党政机关抄送或报告的，应当报市院审核。
五、针对检察机关获取监督信息渠道不畅、数据条块分割、现代科技支持不足等问题，推进跨部门大数据办案平台建设，加强专业同步辅助审查，实现互联互通、业务协同，不断提升监督工作信息化、智能化水平。
14.加强办案系统及办案平台建设。以北京市政法办案智能管理系统（BJCM系统）全市试点启动为契机，加强与执法司法机关信息平台数据的对接，健全案件线上移送、受理、立案、监督等制度机制。完善北京市行政执法信息服务平台涉嫌犯罪案件移送系统功能，推动搭建行政非诉执行信息共享平台，研发监管场所监控视频异常情况智能分析系统，用好侦查监督平台、民事行政诉讼监督案件互联网咨询平台，为检察监督注入科技动能。
15.推进专业技术人员辅助办案。严格执行《北京市检察机关技术性证据审查工作办法（试行）》（京检发〔2018〕112号）、《北京市检察机关专业同步辅助审查工作指南》（京检办发〔2018〕28号），加强北京市人民检察院司法鉴定中心建设，完善检察技术工作案件化办理、规范化管理。实行检察技术人员同步辅助审查，解决案件中涉及技术性证据的专业问题。
六、针对刑事立案监督和侦查活动监督规模较小、行刑衔接机制不健全等问题，充分发挥派驻公安机关执法办案管理中心检察机制优势，建立多层次的行刑衔接协作配合机制，提高立案监督质量，扩大侦查活动监督规模。
16.完善行政执法与刑事司法衔接机制。推动检察机关与公安机关、行政执法机关和街道乡镇建立多层次的协作配合机制，加强与环食药、规自、城管等行政执法部门的对接会商，重点监督经检察机关建议行政执法机关移送涉嫌犯罪线索但公安机关未立案的案件，切实提升检察机关建议移送数、行政执法机关实际移送数、移送后公安机关立案数。
17.深化派驻公安机关执法办案管理中心检察机制。推进派驻公安机关执法办案管理中心检察室规范化建设，打造首都侦查监督工作品牌。聚焦犯罪嫌疑人到案后的24小时，将监督时间前移至刑事立案阶段，针对“一站式”办案实现集约化监督。派驻检察官应当依托案件数据库，开展比对核查，发现刑事立案监督和侦查活动监督线索，加强对刑事“挂案”的监督。
18.提高立案监督成案率。确立全流程办案思维，充分运用北京司改“线索审查”模块线索管理系统，加强监督立案案件的跟踪督促，引导公安机关侦查取证，对于疑难复杂案件要与负责审查逮捕、公诉的检察官开展重大案件会商，统一执法尺度，有效降低监督立案后不起诉率，提高监督立案后判处有期徒刑率。
19.提高侦查活动违法监督率。在将侦查活动违法监督采纳率维持在较高水平的同时，以捕诉案件总量为基准，保质增量，扩大侦查活动违法监督规模。依托侦查监督平台，发挥好诉讼部门发现线索的第一道关口作用，重点对证据不足不批准逮捕、存疑不起诉、排除非法证据等案件开展同步审查，用好侦查监督活动通知书这一新增监督手段。
七、针对刑事审判监督工作中抗诉后撤回抗诉比例较高、抗诉采纳率较低等问题，健全裁判文书同步审查工作机制，完善二审不开庭案件监督机制，统一抗诉标准，扩大刑事审判监督的覆盖面，提升准确性。
20.加强刑事审判监督内外衔接配合。健全诉讼部门和监督部门同步审查人民法院裁判文书工作机制，强化随案监督和案后监督协同配合。针对刑事审判活动违法行为，由诉讼部门开展随案监督，需要案件化办理的，由监督部门开展线下调查核实，诉讼部门线上制发文书。与人民法院协调明确二审开庭案件范围，探索建立上诉案件备案审查制度，减少二审不开庭直接改判无罪、大幅减轻刑罚或发回重审的情况。
21.提升精准抗诉水平。市院各刑事检察部门、刑事审判监督部门应当对撤回抗诉、判无罪案件逐案复查、分类调研，加强与市高级法院相关庭室的沟通协商，减少在证据采信、法律适用、政策把握方面的地区差异和认识分歧。强化上级院对下级院的抗诉指导，上级院撤回抗诉前应当听取下级院意见，通过凝聚合力、精准抗诉，有效降低撤回抗诉率，提高抗诉意见采纳率。
22.加强刑事申诉案件实质审查。严格落实接诉即办工作要求，做到7日内程序性回复、3个月内办案过程或结果答复、6个月办结。对受理的刑事申诉案件全面复查、实质审查，切实提高立案复查数；加强释法说理，探索公开审查，促成申诉和解，降低二次申诉率。
23.依法开展国家赔偿和司法救助。加强与法院赔偿委员会工作沟通，统一工作标准，防止出现法院赔偿委员会改变检察机关赔偿决定的现象。建立健全司法救助线索发现和移送机制，强化司法救助案件办理，做到应救尽救。加强与扶贫部门、民政部门的协作配合，推动司法救助对象向本市低保人员延伸，防止因案致贫、因案返贫。
八、针对刑事强制措施和刑事执行检察工作中存在的审查走形式、调查核实不到位、监督纠正率下滑、内部制约乏力等问题，加强实质审查和同步审查，推进刑事执行检察规范化建设，深化派驻检察与巡回检察相结合工作模式，有效减少不必要的羁押，保障刑罚正确执行。
24.依法开展强制措施检察。推进刑事强制措施检察专业化，由专业部门统一行使对强制措施的监督、救济，避免审查逮捕与审查起诉标准同化。认真履行羁押必要性审查职责，严格审查延长侦查羁押期限案件，加强违法适用强制措施申诉案件办理，做好不批捕复议复核案件审查，切实发挥内部监督作用，维护公民合法权益。
25.加强刑罚变更执行监督。严格执行《北京市减刑、假释工作规定（试行）》（京高法发〔2020〕429号）、《北京市减刑、假释案件审理程序实施细则》（京高法发〔2020〕430号）、《北京市暂予监外执行规定实施细则（试行）》（京司发〔2020〕57号），对减刑、假释、暂予监外执行案件开展实质审查，重点审查罪犯日常改造表现、计分考核、立功受奖、病情诊治和鉴定、认罪悔罪、减刑假释提请程序是否合法等，着力发现深层次违法问题，确保减假暂不当纠正采纳率达到100%。
26.提升监外执行监督水平。以《中华人民共和国社区矫正法》实施为契机，加强对社区矫正工作中的漏管、脱管和虚管问题的分析研判，规范社区矫正监督案件办理，积极参与社会治安综合治理。突出对暂予监外执行的适用、执行、变更等环节的监督，推动完善专门工作机制。
27.推进财产刑执行监督活动。进一步拓宽财产刑执行监督工作渠道，推动与法院共同建立财产刑执行监督案件平台，发现纠正人民法院财产刑执行工作中存在执行顺位错误、违规收取执行费、不移送立案、执行不当、超范围执行、怠于执行等问题，推动财产刑执行检察活动向纵深发展。
28.完善“派驻＋巡回”检察工作机制。建立健全派驻检察和巡回检察职责分工制度，统筹四种巡回检察方式，对派驻检察和巡回检察的模式、职责、分工、流程予以明确，组织开展交叉巡回检察，探索具有北京特色的“派巡结合、优势互补、定期轮换、集中办案”巡回检察模式。探索对看守所开展交叉巡回检察。
九、针对民事诉讼监督工作中部分案件审查期限过长、跟进监督意识不强、监督审判人员违法行为不多等问题，强化精准监督的理念，打造精品案例，促进定分止争。
29.优化生效裁判监督。在扩大抗诉规模的基础上，突出办理引领性、典型性案件，力争抗诉一件解决一个领域、一个区域、一个时期的办案导向问题。建立监督案件结果审查机制，对未采纳监督意见案件逐案评查，认为法院认定事实和法律适用确有错误的案件，再次提出监督意见或者提请上级院跟进监督。
30.推行民事诉讼监督检察和解。践行新时代“枫桥经验”，针对不支持监督申请的案件，在调查核实的基础上，查找矛盾根源、了解核心诉求，从“法、理、情”多角度向当事人释明认定事实、法律规定、类案判例、诉讼成本等，积极促进当事人达成检察和解，实现“案结事了人和”。
31.深化虚假诉讼监督和审判执行程序违法监督。深入推进虚假诉讼领域深层次违法行为监督专项活动，实行“一案双查”，在办理虚假诉讼监督案件同时，同步审查司法人员是否存在深层次违法行为。加大审判执行违法行为的主动发现、审查调查力度。主动加强与法院、公安机关的协作配合，建立虚假诉讼案件线索移送、联合查办、结果反馈等合作机制，畅通裁判文书信息共享渠道。研究制定工作指引，推动虚假诉讼监督规范开展。
32.提升民事诉讼监督办案效率。全面推进民事诉讼监督案件繁简分流，明确区分标准和办案流程，实现简案快办、繁案精办，实现均衡结案。严格执行办案时限规定，除因调卷、鉴定、评估、审计等承办人无法控制的客观原因外，不得滥用中止审查方式不当延长办案期限。落实《关于规范人民检察院调阅人民法院诉讼档案工作的通知》（京高法发〔2020〕65号），规范调卷程序，缩短调卷周期。
十、针对行政诉讼监督工作中抗诉改判率低、行政争议实质性化解主动性不强、三级院办案数量不均衡等问题，做实基层同级监督工作，搭建行政非诉执行信息共享平台，促进行政争议实质化解，深层次融入国家治理体系。
33.凝聚生效裁判监督合力。落实繁简分流工作机制，统筹调用三级院办案力量，着力破解“倒三角”案件分布难题。探索提出抗诉和提请抗诉的检察官共同出席法庭工作机制；对于提出监督意见正确而人民法院未予采纳的案件，依法提请上级院跟进监督。加大对隐藏在错误生效裁判和审判执行程序违法背后的审判人员违法行为监督力度，依法纠正该开庭不开庭、该告知不告知、该送达不送达、超期审理等苗头性、倾向性问题。
34.促进行政争议实质性化解。坚持把实质化解行政争议作为行政诉讼监督的重要任务，聚焦严重损害公民实体权益、严重损害民营企业合法权益、严重损害国家利益和社会公共利益等重点案件，强化调查核实，逐案审查评估化解可能，做好监督纠正、释法说理、息诉服判等工作，集中力量解决一批群众反映强烈的行政争议。
35.健全非诉执行监督办案机制。准确把握行政非诉执行监督条件，严格规范案源发现、监督标准、办案程序，恪守行政非诉执行监督边界。探索从国有财产保护、国有土地出让、环境资源保护、食品药品安全等重点领域切入，积极协调行政机关、人民法院，推进实现行政非诉执行信息共享。
36.加强知识产权行政诉讼监督。落实《关于强化知识产权保护的意见》（中办发〔2019〕56号），建立健全知识产权保护协作衔接机制，坚持精准化导向，加大对重大疑难复杂和典型性、引领性案件的办理力度，加强专业化建设，完善监督方式，服务国家知识产权保护战略实施。 | 
