【发布部门】福建省高级人民法院【发布日期】2012.04.18【实施日期】2012.04.18【效力级别】地方司法文件

为充分发挥审判职能，预防和化解社会矛盾，加强和创新社会管理，为建设更加优美更加和谐更加幸福的福建提供司法服务保障，根据中央、省委的决策部署和最高法院、省委领导对我省法院创建“无讼社区”工作重要指示精神，在总结各地法院实践经验的基础上，现就深入开展“无讼”建设，提出如下意见：

一、充分认识开展“无讼”建设的基本内涵和重大意义

1、开展“无讼”建设，具有丰富的思想内涵和实践内容。“无讼”建设，是指人民法院在党委统一领导下，把传统的“无讼”理念与社区、乡村、校区、林区、港区、厂区等现代社会生活单元结合起来，以依法协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会公正、调适社会心态、应对社会风险、维护社会秩序为内容，以健全完善社会矛盾纠纷多元解决机制和大调解体系为重点，以化讼、止讼、息讼、少讼，力争在局部单元实现“无讼”为目标，全面发挥和拓展司法功能，更加积极主动地正视矛盾、预防纠纷、化解讼争、共创和谐的持续过程，是加强和创新社会管理，促进社会和谐稳定的有益实践。

2、深化“无讼”建设，是人民法院回应时代需求、加强和创新社会管理的重要举措。当前，我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，特别是随着基层社会结构的发展变化，城乡社区越来越成为社会生活的支撑点、社会成员的聚集点、各种利益和矛盾的交汇点，构建以城乡社区为重点的网格化社会管理服务体系越来越成为当务之急。深入开展“无讼”建设，有利于整合基层服务管理资源，强化城乡社区依法自治，破解社会管理领域前端性源头性基础性问题，是人民法院积极参与构建社会管理新格局，提高基层社会管理法治化规范化水平的有效载体，符合中央、省委的要求和社会发展的需要，必须坚定不移、深入持久地推进。

3、深化“无讼”建设，是人民法院遵循审判规律、坚持能动司法的重要体现。人类社会总是在矛盾运动中发展进步的，任何社会都不可能没有矛盾。“无讼”建设重在建设。发挥人民法院的审判职能和专业优势，又重视社会主体的有序参与和自治功能；抓好社会矛盾纠纷末端化解，力求案结事了人和，又适度关口前移，加大社会矛盾纠纷前端防范、萌芽抑制和源头消除的力度，符合矛盾纠纷发生发展和司法审判工作的客观规律，体现了能动司法的本质要求，对于促进社会自我修复、愈合矛盾裂痕，减轻当前法院案多人少的压力，也有积极的现实意义。必须立足当前、着眼长远，量力而行、尽力而为，切实把“无讼”建设作为人民法院一项长期任务和现实课题抓紧抓好。

4、深化“无讼”建设，是人民法院加强群众工作、践行司法为民的重要途径。“无讼”建设过程，本质上是专门机关和群众路线相结合的过程。通过开展“无讼”建设，人民法院把履行审判职能和加强司法服务结合起来，深入基层社区、校区、厂区等群众生产、生活第一线，人对人、面对面、手拉手、心连心，广泛深入地联系、宣传、组织、服务群众，及时就地解决人民群众多元司法需求，充分发挥基层群众参与社会管理、建设和谐社会的主体作用，有利于把情况掌握在基层、问题解决在基层、工作推动在基层、感情融洽在基层，真正走“司法依靠群众、群众参与司法，司法服务群众、群众认同司法”的司法大众化新路子。必须始终面向基层、服务群众，把“无讼”建设做深做细做实。

二、准确把握“无讼”建设指导思想、基本原则和目标要求

5、指导思想。深化“无讼”建设，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真践行“三个至上”指导思想和“为大局服务、为人民司法”工作主题，按照预防和化解社会矛盾、加强和创新社会管理、构建社会主义和谐社会的总体要求，坚持党委领导，面向基层群众，遵循客观规律，强化司法能动，促进多元协作，创新服务管理，最大限度地消除矛盾、预防纠纷、化解讼争，最大限度地激发社会活力、增加和谐因素、减少不和谐因素，为建设更加优美更加和谐更加幸福的福建营造和谐稳定的社会环境和公平正义的法治环境。

6、基本原则。深化“无讼”建设，要遵循以下原则：

坚持党委领导、主动融入大局。充分发挥党的领导的政治优势，主动把“无讼”建设融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局之中，提高社会协同、公众参与程度，推动形成依法有序表达诉求、合力预防化解矛盾的社会环境。

坚持能动司法、强化司法功能。深入分析把握社会矛盾纠纷发生发展和预防化解规律，充分发挥司法规范、引导、服务、保障作用，积极主动参与社会管理综合治理，促进完善社会管理和服务体系，提高社会服务管理科学化法治化水平。

坚持以人为本、注重服务为先。突出人民主体地位，把依法维护最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，把开展“无讼”建设同践行司法为民宗旨、服务社会、服务人民结合起来，寓公正司法、法治宣传、预防和化解纠纷于司法服务之中。

坚持关口前移、推进源头治理。更加注重延伸触角，强化源头、前端工作，全面提升预情预警预防能力，实现矛盾纠纷从末端处置、被动应对、叠加升级向前端预防、主动掌控、即时消解转变，从源头上、根本上、基础上解决问题、减少矛盾。

坚持调解优先、突出综合施策。融合基层社会管理和服务的各类力量与资源，完善大调解工作体系，综合运用法律法规、经济调节、行政管理、基层自治、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，促进矛盾联调、问题联治、工作联做、平安联创。

坚持基层在先、着力抓点拓面。根据各地法院及所辖区域的不同情况和条件，因地制宜确定“无讼”建设区域单元和工作重点，创新丰富内容形式，及时总结积累经?验，强化示范带动作用，逐步拓展延伸范围，持续扩大建设成果，不断形成规模效应。

7、总体目标。通过开展司法服务、诉调对接、巡回审判、参与综治、法制宣传、民意沟通等工作，促进“无讼”建设区域的基层组织服务管理功能进一步强化，人民群众法律意识和思想道德素质明显提高，表达利益诉求渠道顺畅、方式理性合法；矛盾纠纷源头预防机制更加健全，诉讼与非诉讼方式衔接更加紧密，多元化解成效更加明显；各种引发矛盾纠纷的因素越来越少，协同解决矛盾纠纷的合力越来越强，矛盾纠纷在萌芽和诉前得到化解的越来越多，实现“小事不出村居（社区）、大事不出乡镇（街道）、重大疑难纠纷不出县（市、区）”；坚持点面结合、以点带面，辐射推进社区、校区、厂区、林区、景区、港区、海区等“无讼”建设，逐步形成止讼、化讼、少讼乃至局部区域实现“无讼”的社会环境，促进社会管理创新、维护社会和谐稳定。

三、不断丰富“无讼”建设工作内容和形式

8、参与社会管理综合治理，夯实“无讼”建设基础。充分发挥司法专业优势，认真指导基层社区把握相关法律和政策，畅通公众参与渠道，完善自治章程、居民公约，健全公共决策公示、听证和专家咨询论证制度，推动基层服务管理的规范化、法制化。大力支持和推动基层社区搭建帮扶特殊人群平台，建立健全实有人口动态管理机制，参与做好对社会闲散青少年、失足青少年、缓管人员、刑释解教人员的教育矫正、就业服务和困难扶助工作，加强重点人群心理疏导，健全农村留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务体系。积极参与立体化社会治安防控体系建设，重点区域、重点场所的社会管理综合治理，推进公共安全体系建设，提高人民群众安全感。

9、预防排查矛盾纠纷，延伸“无讼”建设触角。密切与社区等基层组织的联系，发挥其基础资源优势，建立多渠道、多层次、多主体的矛盾纠纷信息收集网，定期分类排查一般性矛盾纠纷，及时排查重大突发性矛盾纠纷，重点排查敏感时期矛盾纠纷。以城乡社区内征地拆迁、教育医疗、土地流转、社会保障、食品药品安全、公共服务管理等容易引发社会矛盾的纠纷案件为重点，协助引导城乡社区开展经常性的社会稳定风险评估工作，深入分析研判社会矛盾纠纷的发展态势和演变规律，及时发现各种苗头性、倾向性、潜在性问题，提出有针对性的对策措施，使社情民意在基层疏导，群众工作在一线深入，管理漏洞在源头堵塞，矛盾纠纷在萌芽化解。

10、加强非诉调解指导，筑牢“无讼”建设防线。密切与当地司法行政机关的协作配合，按照“不缺位、不越位、不错位”的原则，认真履行指导人民调解业务的职责，通过定期不定期举办业务培训班、现场指导、庭审观摩、案例研讨、经验交流等多种形式，进一步加大对人民调解员和其他组织的调解人员业务指导力度，有效提高调处矛盾纠纷的实际能力。在现有人民调解组织的基础上，进一步完善调解网络，大力推动社区、校区、厂区、企业、行业等建立健全调解组织，壮大人民法院特邀调解员队伍，努力实现特邀调解员覆盖到“无讼”建设的各个区域或行业。指导基层调解组织制定、修改和细化、完善调解工作规程，促进调解工作制度化、规范化，努力使居民自己的事情自己解决，把居民日常生活中的矛盾消解在社区。

11、完善诉调衔接机制，促进“无讼”建设对接。对发生在城乡社区内的各类民事纠纷，特别是涉及婚姻家庭、人身损害赔偿、邻里纠纷及小额债务等案件，积极引导当事人通过人民调解组织先行调解解决。对已起诉到法院的案件，适宜通过非诉调解方式解决的，经双方当事人同意，人民法院可暂缓立案，将案件交由居委会、村委会、人民调解组织等基层组织或特邀调解员进行诉前调解。人民调解组织在主持调解过程中遇有法律问题难以解决的，人民法院应提供帮助，必要时可介入诉前调解。积极开展司法确认工作，对经人民调解组织或其他基层调解组织调解达成协议，当事人申请司法确认的，依法及时进行审查。符合条件的，赋予其法律强制执行效力；依法不予确认的，引导当事人通过人民调解组织重新进行调解或直接向人民法院提起诉讼。

12、开展巡回审判服务，扩大“无讼”建设实效。认真贯彻最高法院《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》，在基层社区设立巡回办案点、法官工作室等，定期深入城乡社区、企业学校、渔排码头、林场畲乡等场所大力开展巡回办案，切实在第一时间、第一地点，低成本、高效率地化解社会矛盾纠纷。有针对性地选择多发易发典型案件，就地立案、就地开庭、就地调解、就地宣判，力求取得“审理一案、教育一片、警示一方”的司法效果。坚持“调解优先、调判结合”，加大矛盾纠纷巡回调解力度。落实领导干部接访、下访、回访、联系群众制度，认真遵循和落实信访工作“路线图”，进一步贯彻最高法院“四个必须”、“五项制度”以及省法院制定的“十项制度”。通过开展经常性的民意调查、设立民意沟通信箱等，及时了解基层社区和居民对法院工作的新要求新期待，主动把司法服务送到百姓家中。

13、广泛开展法制宣传，优化“无讼”建设环境。通过举办法制专题讲座、开展法律咨询、选择典型案件以案释法、设置法律宣传栏、选派法官担任中小学法制副校长、发放法律宣传手册和书籍等灵活多样形式，弘扬社会主义法治精神，不断提高人民群众的法制意识和法律素质。切实把开展法制宣传活动与巡回审判、指导民调、服务民生、解决热点难点问题结合起来，与深化“司法走转改”和“两访、四下、六进”活动结合起来，在走基层、访民情、接“地气”中弘扬社会主义核心价值观、中华民族传统美德，弘扬“爱国爱乡、海纳百川、乐善好施、敢拼会赢”的福建精神，引导人们增强法治意识、道德观念和责任意识，自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，培育奋发进取、诚实守信、理性平和、开放包容的社会心态和良好社会风尚。

14、加强司法建议工作，拓展“无讼”建设功能。注重延伸司法审判职能，认真分析案件审理中反映出基层社区服务管理方面存在的问题和漏洞，可能影响社会和谐稳定的因素和隐患，以及有关单位在工作方法、管理措施、规章制度等方面存在的薄弱环节，及时提出司法建议，力促相关单位和部门加强管理、堵塞漏洞、防范再犯、改进工作。拓宽司法建议范围，探索和创新司法建议形式。既要善于针对个案中存在的问题提出司法建议，也要注重就某一类案件或某一个阶段存在的突出问题提出系统性的司法建议；既要抓住案件本身存在的问题提出建议，也要总结案件反映出的基层社区建设和日常管理中的普遍性问题提出建议。建立司法建议回访和反馈制度，促进和带动有关方面共同做好治理工作，扩大和巩固审判的效果。

15、凝聚各方力量参与，增强“无讼”建设合力。紧紧依靠党委领导、人大监督和政府支持，把“无讼”建设纳入城乡社区建设过程之中。加强与基层社区党组织、政府派驻社区力量和基层群众团体、社会团体、自治组织的协作配合，整合基层管理和服务资源，共同提高矛盾纠纷排查化解能力、社会治安防控能力、流动人口和特殊人群服务管理能力、做群众工作的能力和社会管理创新的能力。协助培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，发挥驻社区单位、社区民间组织、行业组织、物业管理机构在参与社区管理和服务、开展“无讼”建设中的积极作用，推动形成“信息互通、工作联动、内外结合、左右协调”的矛盾纠纷预防排解化解机制。组织和动员社区内具有一定法律知识和热爱公益事业的人员组建法律服务志愿者队伍，为居民提供法律咨询和心理疏导，促进当事人理性表达诉求，友好解决纠纷。对重大疑难和跨区域的矛盾纠纷，加大联合调处、交叉调处的工作力度，促使纠纷在诉前得到解决。

16、创新培育工作模式，拓宽“无讼”建设平台。根据城市社区、农村社区、工业社区、商业社区、教育社区、港口社区、旅游社区等不同社区的特点，结合实际，因地制宜，科学规划，分类指导，分别施策，积极争创各具特色的“无讼”社区，实现网格化服务管理。本着“立足审判职能、遵循基本要求、允许保持特色”的精神，不拘一格采取设立社区法官工作室、确定分片定向联系社区法官、与社区基层组织和驻社区单位协作共建等工作模式，不断拓展创新“无讼”建设渠道。找准法院司法规范引导功能与社区服务管理功能的结合点，推进相关工作制度衔接配套、多方力量资源融合互动，并以社区群众便于参与、易于运用、乐于接受的方式和手段，扩大“无讼”建设实效。

四、着力健全完善“无讼”建设工作机制

17、健全完善多方联创工作机制。加强与社区各方面力量的协作配合，形成分工负责、优势互补、联动共创“无讼”社区的强大合力。积极推动将“无讼”建设纳入地方党委总体工作布局，力争由社会管理综合治理职能部门牵头制定“无讼”建设实施意见，明确各有关成员单位的具体职责和工作要求，并把“无讼”建设工作纳入综治考核范围，提高“无讼”建设的层次和成效。

18、健全完善多元调解工作机制。着力推动和帮助社区搭建一个反应灵敏、运转顺畅、统一共享的矛盾纠纷信息排查分析网络，组织一支以专兼职调解员、特邀调解员、法律志愿者为主体的社区矛盾纠纷调解队伍，形成一套各种力量分工化解各自职责范围内的矛盾纠纷，又高效联动互动、有序衔接配合的工作制度规范，确保社区问题不扩散、社区矛盾不积累、社区纠纷不激化。

19、健全完善服务保障工作机制。常态化、制度化、定期化实行法官深入社区指导人民调解、评估矛盾纠纷风险、面对面接待群众信访、开展法律宣传咨询，进行巡回审判、以案释法、司法确认等工作。社区法官定期到联系点开展工作，帮助指导社区完善和落实相关服务管理措施，举办社区调解员队伍培训班、群众法制讲座、提出有见地工作建议，并建立相关工作日志和档案。

20、健全完善民意沟通工作机制。通过走访社区民众、设立民意沟通信箱、开设社区法官微博或QQ热线、发放社区法官名片、公布派驻法官电话等方式，广泛倾听社区群众意见，认真回应群众关心的热点难点问题，正确疏导群众情绪。注重对社情民意的汇总、分类、分析和研判，及时掌握预警社区内潜在性、倾向性、苗头性的深层次矛盾问题，有针对性地加强和改进工作。

21、健全完善信息交流工作机制。加强与其他“无讼”共建单位的日常联络，进一步畅通相互信息沟通渠道。定期不定期召开联席会议或工作例会，互相通报有关信息，总结“无讼”建设阶段性进展情况，及时研究解决存在的问题，明确和部署下一阶段的工作方向和重点。遇有重大矛盾纠纷苗头线索或需要联动化解的纠纷，随时保持热线联系，确保协调统一行动。

五、切实加强对“无讼”建设的组织领导

22、强化组织领导。各级法院要把“无讼”建设纳入院党组重要议事日程，作为深化“平安福建”建设的重要载体、社会管理创新的重要抓手、化解社会矛盾纠纷的重要举措、密切党群和干群关系的重要方式来推进，做到有组织、有领导、有措施、有管理。要成立以院长为组长、其他院领导为副组长、各部门主要负责人为成员的“无讼”建设工作领导小组，设立相应工作机构，制定具体实施方案，形成分工负责、齐抓共管、各司其职、密切配合的工作局面。省法院和各中院要加强对“无讼”建设的监督、检查，指导、支持基层法院开展工作。要主动向地方党委政府汇报“无讼”建设工作情况，争取得到理解、配合与支持，确保“无讼”建设顺利推进。

23、科学谋划实施。各基层法院要结合实际情况，在辖区范围内优先选择域情较为复杂、矛盾纠纷多发易发、基层组织工作积极性高、条件较为成熟的城乡社区等基层区域作为“无讼”建设的重点，制定出台相关的工作考评细则等配套制度，细化工作目标和要求，推动“无讼”建设有序开展。在认真总结、提炼成功经验做法的基础上，逐步扩大“无讼”建设范围，形成“以点带面、点面结合”，稳步推进的发展态势。

24、把握舆论导向。要充分利用报刊、广播、电视、网络等传媒，对“无讼”建设进行多角度、多维度、多渠道的宣传报道，提高社会各界对开展“无讼”建设重要性的认识，形成全社会积极广泛参与的共识。要通过介绍人民调解、仲裁、调解、协商等非诉讼纠纷解决方式的基本情况和具体做法，使公众了解非诉解决方式在化解矛盾纠纷中所具有的迅速、经济、简便的优势，引导群众形成互谅互让、和谐共赢的理性纠纷解决观念，自觉选择非诉方式解决纠纷。要积极宣传“无讼”建设的典型做法和先进经验，以点带面，逐步形成辐射带动效应。

25、注重调研总结。“无讼”建设是一项系统的社会工程，需要长期坚持，逐步推进。各级法院要深入开展调查研究，认真总结帮助基层解决实际问题、指导基层改进工作方法、推动基层建设工作的好措施、好作法，提炼经验，固化经验，推广经验，将这项工作持久而深入地向前推进。要深入分析研究工作中存在的问题，制定有效改进措施，建立健全长效机制，丰富深化工作内涵，创新工作方式方法，实现工作长期化、制度化，不断提高“无讼”建设科学化水平，助推社会管理创新、促进社会和谐稳定。