【发布部门】贵州省高级人民法院【发布日期】2020.06.09【实施日期】2020.06.09【效力级别】地方司法文件

6月9日，省法院召开新闻发布会，发布2019年全省法院行政审判白皮书，并首次发布了7件行政审判典型案例，集中体现了我省行政案件的主要类型和行政审判的功能作用。案例的发布，不仅对全省法院行政案件裁判标准的统一起到一定作用，更会对人民群众依法维权起到积极的引领作用，还会对行政机关依法行政、依法履职起到有力的促进作用，助推国家治理体系和治理能力现代化。律师

案例一：何某某诉贵州贵安新区马场镇人民政府等行政协议案--行政机关滥用行政优益权违反奖励承诺义务的，人民法院不予支持

【裁判要旨】

1.原告列举多个被告，人民法院可以在判决书中一并裁定驳回对不适格被告的起诉。

2.行政机关依法可以行使行政优益权，但应受到一定限制，不应增加自己的权益而减损行政相对人的权益，对承诺奖励行政相对人的奖金应予兑现。

【案号】

一审：（2019）黔04行初62号

二审：（2019）黔行终1591号

【案情】

2013年9月25日，贵安新区土地房屋征收办公室（以下简称贵安新区征收办）向贵州贵安新区马场镇人民政府（以下简称马场镇政府）印发《关于组织开展贵安小镇安置点土地房屋征收工作的通知》，要求马场镇政府开展贵安小镇安置点项目的土地房屋征收工作。同年10月9日，贵安新区征收办印发《贵安新区马场安置点、茅藤安置点建设项目（马场镇）土地房屋征收补偿安置方案》，明确同年10月10日至同年11月10日征收贵安新区马场安置点、茅藤安置点建设项目（马场镇）规划红线范围内的土地、房屋、构筑物、附属设施，并明确“凡在规定期限内签订征收补偿协议并搬迁交房的被征收人，按合法建筑面积给予60元/㎡的签约奖励”。2014年4月5日，贵安新区征收办与何某某签订《贵安新区房屋征收补偿安置协议》约定，贵安新区征收办征收何某某家坐落于贵安新区马场镇三台村九组的住宅房屋434.06平方米（其中合法建筑面积287.40平方米），安置何某某家新房屋套内面积390平方米。2014年12月3日，马场镇政府设立马场镇土地房屋征收安置工作办公室（以下简称马场镇安置办）。2015年9月5日，贵安新区征收办印发《直管区新型社区回迁安置方案的通知》，要求贵安新区直管区各乡镇等单位组织开展直管区新型社区回迁安置工作。2018年9月19日，贵安新区征收办通知马场安置点居民在马场安置点选房中心办理回迁安置手续。同日，马场镇安置办（甲方）与何某某（乙方）签订《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》（以下简称补充协议），约定回迁安置通告发布之日1月内，乙方办理完回迁安置相关手续，甲方按3个月临时安置补助费标准奖励乙方共计人民币70200元。何某某在签订补充协议当天办完回迁安置手续，分得安置房3-2-201号房屋。马场镇政府于2018年11月9日向何某某支付安置奖励费51732元。何某某认为贵州贵安新区管理委员会（以下简称贵安管委会）、安顺市平坝区人民政府（以下简称平坝区政府）、马场镇政府未按照补充协议支付安置奖励费，诉至法院，请求判决贵安管委会、平坝区政府、马场镇政府支付其安置奖励费人民币70200元。

本案二审期间，马场镇政府以安置奖励计算错误等为由，作出《解除行政协议告知书》《解除行政协议决定书》，解除2018年9月19日马场镇政府与何某某签订的补充协议。

【审判】

贵州省安顺市中级人民法院一审认为，补充协议是马场镇政府组建的马场镇安置办与何某某签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，约定了何某某在回迁安置通告发布之日1月内办理完回迁安置相关手续，马场镇安置办按3个月临时安置补助费标准奖励其人民币70200元。何某某已经按照该协议履行了回迁安置义务，马场镇政府应该如约履行奖励义务。但是，马场镇政府仅支付给何某某安置奖励费51732元，尚差18468元，应当补足。因贵安管委会、平坝区政府不是本案适格被告，何某某对贵安管委会、平坝区政府的起诉，应予驳回。判决：一、驳回何某某对贵安管委会、平坝区政府的起诉；二、马场镇政府继续履行补充协议约定的奖励义务，于判决生效后三十日内向何某某支付安置奖励费差款18468元；三、驳回何某某的其他诉讼请求。

马场镇政府不服，以原审认定事实错误，违反法定程序为由提起上诉，请求发回重审或裁定驳回何某某起诉。

贵州省高级人民法院二审认为，本案争议焦点为：一、补充协议约定的安置奖励费相关条款是否合法有效；二、一审未追加百泽鸿兴公司作为第三人参加诉讼，是否违反法定程序。

一、关于补充协议约定的安置奖励费相关条款是否合法有效的问题。

房屋拆迁补偿费与本案安置奖励费性质和目的不同，房屋拆迁补偿费是政府部门为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，依法对被征收房屋所有权人给予的补偿。本案安置奖励费则是马场镇政府为了鼓励被征收人及时入住新房，与何某某签订的协议，虽名为房屋征收补偿安置补充协议，但内容属于行政奖励协议，对按约搬入新房居住的拆迁户奖励具体的金额。签约双方均有相应的行为能力，且是在充分协商的基础上自愿签订，协议成立，合法有效，双方应该全面履行约定之义务。该补充协议约定，何某某在回迁安置通告发布之日1月内办理完回迁手续的，马场镇政府按3个月临时安置补助费标准奖励何某某70200元，奖励金额明确具体。签约当日，何某某即按约办理完回迁安置相关手续，履行了补充协议约定的义务。故马场镇政府应履行自己的承诺，兑现入住奖励费70200元给何某某。马场镇政府提出其与何某某签订的补充协议因计算有误，协议应为无效的上诉理由不能成立。关于马场镇政府主张案涉补充协议已经被依法解除，双方已经不存在行政协议关系，不能履行的意见。二审法院认为，行政机关享有一定的行政优益权，但行使行政优益权要受到一定制约，其目的必须是为了防止或者消除国家利益、社会公共利益受到严重损害。本案马场镇政府在二审程序中以奖励费计算有误为由，单方解除行政协议，不符合行政机关可以行使行政优益权的情形，不仅系对行政优益权的滥用，且有对抗和规避执行一审判决之嫌，有悖于诚实信用原则，其上诉理由既不合法也不合理，不应支持。

二、关于一审未追加百泽鸿兴公司作为第三人参加诉讼，是否违反法定程序的问题。

从案涉补充协议内容看，百泽鸿兴公司并不是协议签约人，根据合同相对性原则，该公司不是本案当事人。且马场镇政府上诉所述，百泽鸿兴公司系贵安新区征收办委托对有关被征收房屋面积测算和有关补偿费用数据进行统计、计算的中介机构，故该公司与被诉行政行为没有法律上的利害关系，同案件的处理结果也无利害关系，依法不是本案第三人。一审法院未通知其作为第三人参加诉讼并无不当。二审判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案典型意义主要在于两点：一是人民法院对错列的被告如何裁判；二是如何判定行政机关是否正确行使行政优益权。

一、关于人民法院错列被告如何裁判的问题

本案原告何某某将贵安管委会、平坝区政府、马场镇政府列为共同被告，贵安管委会和平坝区政府均称自己不是签约方，根据合同相对性原则，不是本案适格被告；马场镇政府辩称自己不是土地房屋征收主体，虽然签订协议，但不是适格被告。我们认为，行政协议系行政主体为了实现行政管理或公共服务，与相对人之间通过协商一致订立的合同，体现了行政管理性和平等协商性，属于一种特殊的合同。在行政诉讼领域，为了区别民事合同而冠以行政协议的称谓。故一般情况下应遵循合同相对性原则，合同的签约方就是合同纠纷的当事人，只有在法律明确规定及合同有明确约定的情况下，才能突破合同的相对性原则。本案中，马场镇政府是签约方，目的系为了鼓励被拆迁户及时办理回迁安置相关手续，入住新小区，炒热新小区；房屋征收补偿安置协议的目的则是征收被拆迁人的房屋进行开发建设。可见二者缔约目的虽有关联，但有明显区别，奖励被拆迁户及时入住新小区的目的已经脱离3年前的土地房屋征收管理行为，故贵安管委会、平坝区政府不是本案适格被告，应裁定驳回起诉；马场镇政府是本案适格被告，应承担协议约定的权利义务。为了节约诉讼资源，减少当事人诉累，人民法院可以在判决书中裁定驳回对错列被告的起诉。

二、关于如何判定行政机关是否正确行使行政优益权的问题

行政协议作为行政机关实现行政管理或者公共服务目的一种行政手段，具有双方协商一致性的特征，但行政机关作为行政管理者在签订及履行协议过程中具有主导性。在协议的履行过程中，行政机关为了防止或者消除国家利益、社会公共利益受到严重损害，享有一定的行政优益权，有权解除或变更已经生效的行政协议。但本案马场镇政府在二审程序中，为了少支付已经约定的奖励费，单方解除行政协议，减损了行政相对人的权益，不符合行政机关享有行政优益权情形，其做法不仅系对行政优益权的滥用，且有对抗和规避一审判决之嫌，有悖于诚实信用原则，应该受到否定评价，人民法院理应不予支持。

案例二：贵州创世财智能源有限责任公司诉贵阳市云岩区人民政府履行退还征地预存款案--坚守诚信兑现承诺是建设法治政府的重要基石

【裁判要旨】

诚实守信是行政机关依法行政的基本要求。通过行政诉讼约束行政权并维护相对人的合法权益，这是诚信原则的价值体现与终极目标，对约束行政权、营造诚信政府具有重要意义。

【案号】

一审：（2018）黔01行初157号

二审：（2019）黔行终1276号

【案情】

2012年12月3日，贵阳市云岩区人民政府（以下简称云岩区政府）向贵州创世财智能源有限责任公司（以下简称创世公司）出具《退款承诺》载明“贵公司拟在我区进行开发建设，需缴纳拟开发项目征地预存款款项7716355元。请你公司接通知后速将应付款存入指定账户，本次缴纳的款项为土地开发预付款，项目落地后相应扣减，如贵公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项我区按程序退还贵公司”。2013年3月13日，贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理有限公司（以下简称云岩贵中公司）向创世公司出具《缴费通知单》，载明“你单位拟在我区偏坡、杨惠、大凹村进行开发建设，根据贵阳市国土资源局云岩分局通知，你单位需缴纳征地预存款、社保资金等合计5394644元。你单位接此通知之日起3日内，将应付款项存入我公司账户”。后创世公司将上述款项支付至云岩贵中公司账户，云岩贵中公司即将上述款项支付至云岩区财政及税务部门。后因规划等问题，创世公司拟建的加气站项目不符合规定，未能获得上述土地的使用权，遂要求退还已缴纳的土地开发预付款。2013年6月8日，创世公司（乙方）与云岩贵中公司（甲方）签订《云岩区天然气加气站项目土地一级开发合作协议》（以下简称《合作协议》），该协议载明：根据市人民政府办公厅《关于＜明确贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理有限公司作为云岩区土地一级开发实施主体的请示＞的意见》批示，同意由云岩区政府国有独资公司--云岩贵中公司作为云岩区土地一级开发实施主体。乙方已与云岩区政府签订了《招商引资意向协议书》，拟在该地块投资开发建设天然气车用加气站项目，并就相关事项进行约定。乙方应按双方确定的开发进行计划，自收到缴费通知单起的5个工作日内，按时、足额向甲方支付土地一级开发费用。

2018年1月10日，云岩区政府专题会议纪要《云岩区人民政府2017年第10次城建项目联席工作会议纪要》（云府专议〔2018〕15号，以下简称《会议纪要》）中第十一条载明“关于创世公司申请退还农转用报地规费有关问题：原则同意先行退还征地预存款，请区国土分局会同区财政局依法按程序开展。”

创世公司在提起本案诉讼前未获得上述退款，故请求判决云岩区政府、贵阳市国土资源局云岩区分局（以下简称国土局云岩分局）、国家税务总局贵阳市云岩区税务局（以下简称云岩区税务局）连带向创世公司退还征地预存款及耕地占用税共计人民币5394644元。

【审判】

贵州省贵阳市中级人民法院一审认为，诚实守信是法治政府的基本要求之一。本案中，因创世公司拟在云岩区相应地块投资建设加气站，云岩区政府向创世公司出具《退款承诺》，称创世公司需缴纳拟开发项目征地预存款款项，要求创世公司接通知后速将应付款存入指定账户，并表示如果创世公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项该区按程序退还创世公司，创世公司为此缴纳了征地预存款5394644元。但至创世公司提起诉讼时，仍未获得上述承诺中的土地使用权，云岩区政府亦认可因规划问题，该地块已无法用于投资加气站建设。云岩区政府此后又出具《会议纪要》，同意退还创世公司预交的征地预存款。云岩区政府出具《退款承诺》在前，后又作出认可退款的《会议纪要》，则其应当向创世公司退还该款，现创世公司仍未获得该款，故其请求云岩区政府退还征地预存款5394644元的请求应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条之规定，判决云岩区政府于本判决生效之日起三十日内退还创世公司缴纳的征地预存款人民币5394644元；驳回创世公司对国土局云岩分局、云岩区税务局的起诉。

云岩区政府不服，以原审认定事实不清，适用法律错误为由提起上诉，请求撤销一审判决并依法改判裁定驳回创世公司的起诉或依法发回重审。

贵州省高级人民法院二审认为，首先，创世公司与云岩区政府签订了《招商引资意向协议书》，创世公司拟在云岩区行政区划内相应地块投资建设天然气加气站。之后，创世公司根据与云岩贵中公司签订《合作协议》并依约向云岩贵中公司缴纳了征地预存款5394644元。后因规划问题，案涉地块无法用于投资加气站建设。创世公司事实上已不能获得满足其建设加气站目的的土地使用权。为此，云岩区政府出具《会议纪要》，同意退还创世公司预交的征地预存款。因此，本案表面上系创世公司与民事主体云岩贵中公司因《合作协议》履行而产生的纠纷，但《合作协议》本质上是云岩区政府为加快其辖区内公共设施建设而与创世公司签订的《招商引资意向协议书》的现实化和具体化。本案有行政法律关系基础，一审法院将本案作为行政案件受理并无明显不当。

其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，创世公司事实上已不能获得满足其建设加气站目的的土地使用权的情形下，根据云岩区政府之前作出的《退款承诺》要求退还已缴纳的土地开发预付款。2018年1月10日云岩区政府作出《会议纪要》，原则同意退款。创世公司于2018年11月1日提起行政诉讼并未超过一年的起诉期限。律师

最后，民无信不立，国无信不强。诚信作为社会主义核心价值观的重要组成部分，应为公民、法人或者其他组织普遍秉持和信仰。中共中央、国务院在2015年12月27日印发并施行的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》中明确提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的总体目标。因此，人民政府更应率先垂范，以身作则，将守法诚信作为日常工作的基本遵循贯彻始终。本案中，云岩区政府出具《退款承诺》在前，作出认可退款的《会议纪要》于后，其应当向创世公司退还相关款项，保障创世公司的信赖利益不受损害。二审判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

行政法中的诚信原则，也称为信赖保护原则，是行政法中的基本原则之一。其基本含义是行政行为一经作出，即具有确定力、拘束力和执行力。行政机关应当诚信履行，不得随意变更。确因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当按照法定权限和程序进行，并依法对行政相对人因此受到的损失予以补偿。

本案判决云岩区政府退还创世公司缴纳的征地预存款人民币5394644元，主要基于云岩区政府与创世公司前期签订的《招商引资意向协议书》因用地规划变更导致创世公司拟建的加气站项目不符合用地规划，从而未能获得协议约定土地的使用权。云岩区政府作为该招商引资协议的引资方出具的《退款承诺》以及认可退款的《会议纪要》，应视为云岩区政府在无法履行与创世公司的协议后对该公司前期投入妥善处理的行政行为。创世公司对该行政行为具有明显的信赖利益。云岩区政府理应按照《退款承诺》和《会议纪要》的要求按期履行退款义务。法院判决云岩区政府履行退款义务，有效维护行政相对人信赖利益，切实履行了监督行政机关依法行政的法定职责，充分彰显了人民法院为优化营商环境贡献司法力量的决心和担当，也为类案的审理积累了宝贵的实践经验，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。

案例三：仁怀市茅台镇太坪村大白沙砂石厂诉仁怀市人民政府行政赔偿案

--因征收引发的行政赔偿中非煤矿山采矿权损失范围应考虑信赖利益保护据实确定

【裁判要旨】

在违法行政征收引发的行政赔偿案件中，因涉及行政补偿与行政赔偿的竞合，故在确定赔偿数额时应遵循赔偿不低于补偿的原则，不得低于行政相对人因行政机关合法撤回行政许可而受到的信赖利益损失。对于矿山采矿权损失，应考虑在采矿权剩余有效期的基础上予以确定。

【案号】

一审：（2018）黔03行赔初1号

【案情】

2012年，唐某取得仁怀市茅台镇中华村上马草砂岩矿山三年的采矿权，并依法取得《采矿许可证》，核定生产规模每年10万吨，采矿有效期从2012年11月19日至2015年11月19日。2013年5月11日，唐某办理了仁怀市茅台镇太坪村大白沙砂石厂（以下简称大白沙砂石厂）个体工商户营业执照。

仁怀市设立十二五技改工程指挥部，负责实施贵州茅台酒股份有限公司“十二五”技改扩能工程项目，大白沙砂石厂开采区域在该项目征收范围内。2015年7月初（7月2日后），大白沙砂石厂接到停止采矿、停止生产通知后，停止生产经营。经仁怀市人民政府（以下简称仁怀市政府）批准，十二五技改工程指挥部与大白沙砂石厂共同委托评估公司对大白沙砂石厂矿区范围内的沙石矿产资源储量进行测算和专业评估，评估价值为15231000元；对其现有机械设备及房屋、构建筑物（含厂区道路）进行评估，评估的市场价值为3275428.99元。因仁怀市政府不同意大白沙砂石厂提出的补偿18506400元的补偿请求，未与大白沙砂石厂签订协议，也未作出补偿决定，导致大白沙砂石厂至今未获得补偿。2018年1月，大白沙砂石厂向法院诉请确认征收行为违法，附带一并提起行政赔偿诉讼，请求判决仁怀市政府赔偿其各项损失23585970元。

【审判】

贵州省遵义市中级人民法院经审理认为，仁怀市政府的征收行为已经（2018）黔03行初1号行政判决确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项的规定，大白沙砂石厂有取得赔偿的权利。本案的争议焦点是，赔偿项目及赔偿标准。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十三条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，仁怀市政府的违法征收占用行为，致大白沙砂石厂停产关闭，已开采石料无法继续加工销售，解散职工等，故大白沙砂石厂的机械设备及房屋、构建筑物（含厂区道路）损失、评估费损失、采矿权损失、职工安置费损失、窖坑石（毛石）原材料损失、利息损失，都属于必然发生的直接损失，属于应当赔偿的项目。

关于采矿权损失。评估确认采矿权价值为15231000元，双方当事人无异议，法院予以采信。但该评估价值包括了大白沙砂石厂已开采和尚未开采的可采储量的价值。大白沙砂石厂采矿许可证载明有效期限为3年，从2012年11月19日至2015年11月19日。仁怀市政府2015年7月初（7月2日后）通知大白沙砂石厂停产至2015年11月19日采矿权终止期只有140天，这期间的合法采矿权益应当依法保护，评估报告15231000元按大白沙砂石厂每年生产能力10万吨，在正常生产销售情况下，140天的采矿权价值应为1574670.46元。大白沙砂石厂请求赔偿采矿权损失15231000元，超过部分没有法律和事实依据，应不予支持。对于房屋、构建筑物（含厂区道路）、机械设备损失依法确定为3275428.99元，评估费损失86000元，职工安置费损失190260.00元，窖坑石（毛石）原材料损失614745.60元，利息损失按照以上各项应得赔偿款5741105.05元，应由仁怀市政府按照中国人民银行同期同类贷款利率支付大白沙砂石厂利息损失。

综上，判决由仁怀市政府在判决生效之日起60日内赔偿大白沙砂石厂损失5741105.05元及利息。

【评析】

本案系由行政征收引发，因征收行为被依法确认违法，且被征收人未能在行政征收程序中获得适当补偿，故而引发行政赔偿诉讼。

一、行政补偿与行政赔偿竞合时需考虑当事人的信赖利益

本案中，大白沙砂石厂在仁怀市实施的贵州茅台酒股份有限公司“十二五”技改扩能工程项目的征收范围内，仁怀市政府本应依照法定程序撤回案涉《采矿许可证》，并按照征收程序进行补偿。仁怀市政府在没有对大白沙砂石厂进行补偿的情况下，径行违法征收占用，其本应承担的补偿责任转化为赔偿责任。而对于赔偿责任的确定，应遵循赔偿不低于补偿的原则，即不得低于大白沙砂石厂因合法撤回采矿许可证而受到的信赖利益损失。否则，因违法征收占用行为，行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其因合法征收而撤回行政许可所需支付的补偿价值，其实质效果是鼓励行政机关违法征收占用。鉴于此，在仁怀市政府违法征收占用大白沙砂石厂情形下，应在考虑大白沙砂石厂因合法撤回采矿许可证所能获得的信赖利益损失补偿的基础上，依法确定行政赔偿的数额，以更好的保护行政相对人的合法权益。

二、行政赔偿中采矿权损失应据实确定

本案，矿山采矿权损失范围的界定关系赔偿范围、赔偿项目以及赔偿标准的认定，现行法律法规对此尚无明确规定，司法实践中的做法也不统一。在行政司法领域，目前没有具体的界定采矿损失的标准。就行政征收引发的涉矿行政赔偿案件而言，因涉及行政补偿与行政赔偿的竞合，若采矿权损失的界定过窄，易造成行政相对人的合法权益得不到公正赔偿之虞；若采矿权损失界定过宽，国家支付的赔偿费用过高，则会造成国家财政负担的“不能承受之重”，因此人民法院裁判时需要在结合案情实际的基础上，做好行政相对人私利保护与国家和社会公共利益保障的平衡。

本案中，大白沙砂石厂、仁怀市政府共同委托具有资质的评估机构对案涉矿山采矿权损失作出评估，但因双方未合理把握评估范围，将整个矿山未开采的砂石亦进行评估，导致评估范围过宽，评估结果价格过高，远远超过了仁怀市政府合法行政情形下的合理合法补偿范围。故对涉案采矿权损失，法院以评估报告为基本参考，遵循客观实际，以采矿权剩余有效期为计算时间段，合理确定赔偿金额，在依法保护被征收人合法权益的同时，也避免国家利益的损失。本案一审判决后，双方当事人均息诉服判，取得较好的法律效果和社会效果。

案例四：贵州省遵义县巾英铁厂诉遵义市人民政府支付逾期交房损失案--行政机关负责人出庭应诉利于行政争议实质化解

【裁判要旨】

行政机关负责人出庭应诉，促使原、被告双方达成调解协议，实质化解行政争议。

【案号】

一审：（2019）黔03行初330号

【案情】

因项目建设，贵州省遵义县巾英铁厂（以下简称巾英铁厂）原厂房被征收。遵义市播州区人民政府（以下简称播州区政府）与巾英铁厂达成拆迁补偿协议。后遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）下属项目部于2012年重新与巾英铁厂签订了《拆迁安置补充协议》，并约定播州区政府与巾英铁厂达成的原拆迁补偿协议不再执行。根据上述《拆迁安置补充协议》，遵义市政府应于2012年5月在红花岗区五号还房安置1425.06平方米职工住房给巾英铁厂，但由于多方面的因素，一直未交付房屋给巾英铁厂。巾英铁厂提起本案诉讼，请求判决遵义市政府支付逾期交房给其造成的损失。

【审判】

庭审中，遵义市政府常务副秘书长龚永育、遵义市播州区司法局局长黄洪建等人出庭应诉。在充分听取行政相对人的陈述后，龚永育表示，遵义市政府是适格的被告，但巾英铁厂主张的赔偿标准偏高，希望通过协商解决。这个事情长时间未得到解决，政府表示歉意，希望能够公平公正地解决本案纠纷。

庭审后，在出庭应诉领导的督促下，确定了由遵义市政府牵头负责，对巾英铁厂提出的合理损失予以补偿的基调。双方通过充分协商、沟通，很快达成了调解协议。

贵州省遵义市中级人民法院审查认为，遵义市政府与巾英铁厂签订的《调解协议》系双方真实意思表示，未违反法律、法规的禁止性规定，依法予以确认。

【评析】

行政机关负责人出庭应诉是2014年行政诉讼法规定的特有制度，目的之一即在于促进行政纠纷的实质化解。本案市、区两级行政机关负责人均出庭应诉，充分参与庭审调查和辩论，庭后积极组织沟通协商，最终达成调解协议。一方面保障了巾英铁厂的合法权益；另一方面尊重了行政机关对逾期交房情况下赔付标准的意见，使整个还房项目可能产生的逾期交房赔付问题在政府的预期范围内，避免引起更大的社会矛盾。

行政机关负责人积极出庭应诉，且“出庭又出声”，对于最终达成调解协议、实质化解行政争议、促进行政机关依法行政等具有重要意义。一是行政机关负责人出庭应诉，体现了对行政相对人法律地位的尊重和对其合法权益的重视，能够缓和相对人与行政机关的对立情绪，有利于行政争议的化解。二是行政机关负责人亲历法庭，有利于更全面地了解案情，耐心听取相对人的主张，当面向相对人作出行政行为合法的阐释，双方换位思考，相互理解，对于达成调解协议奠定了一定的基础。三是行政机关负责人参与庭审调查和辩论，可以更全面地了解行政机关执法的真实情况，并有针对性地解决行政执法中存在的突出问题，促使行政执法规范化。

案例五：织金县珠藏镇龙井煤矿诉织金县人力资源和社会保障局社会保障行政给付案--社保机构不得以用人单位未对职工进行岗前体检为由拒付工伤保险待遇

【裁判要旨】

工伤保险的目的是为了保障因工作遭受事故伤害或患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防与职业康复，分散用人单位的工伤风险。《工伤保险条例》第三十条、第六十二条明确规定，职工因工作遭受事故伤害或者患职业病进行治疗，享受工伤医疗待遇，该费用由工伤保险基金按规定的项目和标准支付。社会保险经办机构以用人单位未为该参保职工进行上岗前职业健康检查为由拒绝支付工伤保险待遇缺乏法律依据，应认定为未依法履行社会保障行政给付法定职责。

【案号】

一审：（2019）黔0522行初103号

【案情】

何某某于2009年3月至2015年12月在织金县珠藏镇龙井煤矿（以下简称织金龙井煤矿）工作，织金龙井煤矿依法为其办理了工伤保险并缴纳了工伤保险费。2016年3月23日，何某某被诊断为“煤工尘肺贰期”，毕节市人力资源和社会保障局对何某某作出工伤认定决定。何某某因得不到工伤保险基金支付的赔偿，诉至法院。法院作出民事判决，判令织金龙井煤矿支付何某某工伤保险待遇。2019年2月26日，织金龙井煤矿向织金县人力资源和社会保障局（以下简称织金人社局）提出申请，请求支付何某某的工伤保险待遇。织金人社局以织金龙井煤矿为何某某参加工伤保险时未履行健康检查为由，口头告知织金龙井煤矿，何某某的工伤保险待遇不应由织金人社局支付。2019年5月5日，织金龙井煤矿向法院提起行政诉讼，请求判决织金人社局依法核定并给付何某某的工伤保险待遇。

【审判】

黔西县人民法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第三十六条第一款、《工伤保险条例》第四十六条第五项、《贵州省工伤保险条例》第十九条之规定，社会保险经办机构具体承办工伤保险事务，核定工伤保险待遇。工伤保险的目的是为了保障因工作遭受事故伤害或患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防与职业康复，分散用人单位的工伤风险。因此，依法参加工伤保险的职工，因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，有依照规定享受工伤保险待遇的权利，社保经办机构应当按照规定核定工伤保险待遇。且法律并未规定用人单位未履行岗前体检的，不予支付工伤待遇。织金人社局以织金龙井煤矿未对何某某履行岗前检查存在过错为由，认为该工伤保险待遇不应由其支付缺乏法律依据，故判决由织金人社局于本判决生效之日起60日内依法核定并支付何某某的工伤保险待遇。

【评析】

作为社会保险制度中的重要组成部分，工伤保险是指国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的职工及亲属提供医疗救治、职业康复、经济补偿和生活保障等物质帮助，分散用人单位工伤风险的一种社会保障制度。因此，依法参加工伤保险的职工，因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，有依法享受工伤保险待遇的权利。

一、工伤保险待遇的给付条件

现行法律法规中，并未规定明确具体详细的工伤保险待遇给付条件，我们认为，只要是依法享受工伤保险待遇的，社会保险经办机构就应当在核定基础上给付相应的工伤保险待遇。根据《中华人民共和国社会保险法》第三十六条的规定，享受工伤保险待遇的条件是职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定。本案中，何某某在工伤保险期间患职业病经依法认定为工伤，已符合《中华人民共和国社会保险法》第三十六条规定的享受工伤保险待遇情形，作为社会保险经办机构的织金人社局应当在依法核定的基础上给付相应工伤保险待遇。

二、岗前职业健康检查与工伤保险待遇给付的关系

本案中，织金人社局拒绝给付工伤保险待遇的抗辩理由是用人单位织金龙井煤矿未对其职工何某某组织上岗前职业健康检查。《中华人民共和国职业病防治法》第三十五条第一、二款、第三十六条第一款规定，用人单位应当对从事接触职业病危害的作业的劳动者组织上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查，建立职业健康监护档案，不得安排未经上岗前职业健康检查的劳动者从事接触职业病危害的作业。《中华人民共和国职业病防治法》第七十一条第四项规定了相应罚则，用人单位未组织职工进行岗前职业健康检查的，“由卫生行政部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款”。律师

用人单位未组织职工进行岗前职业健康检查违反的是职业病防治管理秩序，应当承担的法律责任是由卫生行政管理部门责令限期改正，给予警告以及罚款的行政处罚，其并非违反工伤保险管理秩序，因此其法律责任并不累及工伤保险待遇。而且人力资源和社会保障部、国家卫生健康委于2019年12月2日联合发布的《关于做好尘肺病重点行业工伤保险有关工作的通知》第四条“进一步提升尘肺病工伤职工待遇保障能力和水平”中明确“对已诊断且明确参加了工伤保险的职业性尘肺病工伤职工，社会保险经办机构要按规定及时支付工伤保险待遇。”换言之，因患职业病被确定为工伤的已参加工伤保险的职工，根据《中华人民共和国社会保险法》第三十六条的规定应当享受工伤保险待遇。本案中，织金人社局以织金龙井煤矿违反职业病防治秩序为由拒绝给付工伤保险待遇，无法律依据，其拒绝给付行为构成积极的行政不作为，应当判决其限期履行行政给付职责。

三、社会保险行政部门的法定职责范围与人民法院司法权界限

（一）社会保险行政部门的法定职责范围

根据《工伤保险条例》第五条、第四十六条的规定，社会保险行政部门法定职责范围为其行政区域内的工伤保险基金统筹管理、工伤保险登记、工伤认定以及工伤保险待遇的核定支付等工伤保险工作。社会保险行政部门履行社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等法定职责时，应当对被参保职工是否符合参保条件进行审慎审查。本案中，织金人社局提交了毕节地区人力资源和社会保障局文件《关于进一步规范工伤保险工作的通知》（毕署人社通[2010]348号）作为其不履行核定给付工伤保险待遇法定职责的证据及依据，但该通知第一条规定“对从事或解除职业病高危行业（煤矿、砂厂、建材厂等）未参加工伤保险的用人单位，在参保时必须对应参保的全体职工进行职业健康检查；已参加工伤保险的用人单位，对其新参保职工必须进行职业健康检查再上岗，并将职业健康监护档案的复印件交工伤保险经办机构备案（提交时间在体检结论出来的一周内）。”织金人社局作为社保经办机构，在办理职工参保时应当尽到审慎审查义务，对不符合参保条件或者违反参保规定的行为及时作出处理，而不能据此对符合工伤保险待遇给付条件的拒绝履行行政给付职责。

（二）人民法院司法权界限

审核工伤保险待遇的项目和标准并按照法律、法规、规章规定的向申请人支付待遇，属行政权职责范畴；监督行政机关是否依法行使职权，属司法权职责范畴。基于司法权和行政权分立的原则，司法权不能代替或者干预行政权，尤其是行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，人民法院必须坚持司法谦抑与克制，在判决条件并未成熟时不得作出成熟判决，越界代行行政裁量权。本案中，对织金龙井煤矿提出的工伤保险待遇给付问题，尤其是具体的给付范围、给付标准和给付金额等，需要织金人社局具体核定和依法裁量，故本案的判决条件并不成熟，不宜作出判令织金人社局给付具体数额的工伤保险待遇的成熟判决，只能在司法界限范围内判令织金人社局限期履行行政给付法定职责。

本案中，织金龙井煤矿作为参保单位在织金人社局为其职工办理参保后，按期足额缴纳工伤保险费用，故因织金人社局未能履行审慎审查的工作职责不得导致织金龙井煤矿的信赖利益受到损害。本案裁判结果充分说明行政机关在实施行政管理过程中，其权利义务应当统一；裁判方向亦符合《工伤保险条例》立法目的和行政相对人的信赖利益保护原则；裁判方式也体现了司法谦抑，符合尊重行政机关首次判断权的司法界限要求，对行政机关、人民法院以及公众均具有典型意义和指导价值。

案例六：杨某某、王某某诉榕江县人民政府林业行政管理案--行政确权决定合法性之司法审查

【裁判要旨】

行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误，具有依申请或自我纠错的法定职权。当然纠错行为的合法性亦应依法接受人民法院的司法审查。

人民法院审查行政行为的合法性，不仅需要审查行政行为的程序要件，同时还需要审查其实体要件，即作出行政行为是否事实清楚、证据充分、内容合法适当。针对本案被诉行政确权决定，行政机关应当向人民法院提供该行政行为经法定程序、听取利害关系人的陈述和申辩、依据充分之证明，否则视为没有相应证据，依法应当承担不利后果。

【案号】

一审：（2019）黔26行初20号

二审：（2019）黔行终1265号

【案情】

榕江县人民法院1993年作出（1991）榕法民初字第114号民事判决，该判决第一项即聂某某、程某某与张某某、李某某承包共同合伙造的山林一千零二十七点一亩，产权属双方共同共有，应由各合伙人共同分享。2004年，程某某、聂某某将判决确定属自己名下的“摆略坡”356.3亩林木出卖给杨某某、潘某某。据此，2005年，榕江县人民政府为杨某某、潘某某颁发榕府林证字（2005）第00062号《林权证》，该证登记“摆略坡”林地，面积为356.3亩，林地所有权人为古州镇仁育村，林地使用权人、森林或林木所有权人及使用权人均为杨某某和潘某某。

张某某不服榕江县人民法院前述民事判决，坚持申请再审并上访。该案经多次审理，贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院2008年作出（2007）黔东民终字第213号民事判决，撤销了（1991）榕法民初字第114号民事判决及相关再审判决，认定程某某、聂某某提供的证据不足以证明二人出资参与造林，驳回了二人关于分割林木权属的诉讼请求。2018年，经张某某申请，榕江县人民政府作出《关于撤销古州镇大十字社区杨某某、潘某某“摆略坡”榕府林证字（2005）第00062号林权证的决定》（榕府发[2018]11号，以下简称11号处理决定）。杨某某、王某某（已故潘某某之妻）不服，诉请撤销11号处理决定。

【审判】

贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院一审认为，榕江县人民政府作出的11号处理决定，未将林地所有权人古州镇仁育村列为当事人，诉讼过程中亦未能提交其已通知林地所有权人古州镇仁育村作为当事人参与行政处理程序，保障其相关陈述申辩权利的证据，迳行将古州镇仁育村享有的该林地所有权予以撤销，属遗漏当事人、事实不清、证据不足，应予撤销。判决：撤销11号处理决定。

张某某不服，以人民法院生效判决确认林权属其所有且撤证行为对古州镇仁育村不产生影响为由提起上诉，请求撤销一审判决。

贵州省高级人民法院二审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，榕江县人民政府应当提交证据证明其作出11号处理决定事实依据充分、程序合法。其未能提供证据证明作出该行政行为经过法定程序、听取利害关系人的陈述和申辩，应当承担不利后果。二审判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】

一、遵循程序正当与实体合法，审慎自我纠错

坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求，对于违法、不当或由于事实依据变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有依申请或自我纠错的权力和职责。目前，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为等方式。但基于行政行为的公定力和确定力，行政机关不得随意改撤原行政行为，其对原行政行为的纠错应当足够审慎，严格遵循程序与实体的合法性。结合本案，榕江县人民政府撤销原林业行政登记，应当事实清楚、证据充分、内容合法适当，并遵循公开、公平、公正的原则，听取行政相对人的陈述和申辩。行政诉讼中，行政机关亦应当对行政行为程序与实体的合法性积极主动提供证据以供人民法院司法审查，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定。

二、依法行使撤销权，兼顾信赖利益保护和比例原则

林地权利一经登记发证，即具有确定力和执行力，产生权利推定与信赖保护的法律效果。故行政机关基于法定事由启动多年前颁证行为纠错之程序，还需综合考虑当时颁证的依据、程序以及当事人多年来对涉案林地的管护与投入等因素。考虑相对人的信赖利益保护，衡量撤销林权登记造成各方利益损失大小及行政纠纷的实质化解，在林地权属未臻明确的情况下，避免简单的“一撤了之”；确需撤销的，要坚持比例原则，把握好全部撤销与部分撤销的关系。结合本案，在林地所有权无争议的情况下，行政机关未予审慎审查即对林权登记一概撤之，扩大了纠错范围，使林地所有权处于权属不明状态，受利益驱动，可能衍生新的争议，增加纠纷实质化解的难度。

案例七：黄某某诉都匀市公安交通警察大队道路交通行政强制案--行政机关采取强制措施后应及时作出处理决定

【裁判要旨】

对于行政机关实施行政强制措施是否必须经过听证程序，现行法律法规并未作明确规定，行政相对人以行政机关未进行听证为由主张行政强制措施程序违法的，人民法院一般应不予支持。但行政机关在采取行政强制措施后，应在法定期限内及时进行处理，以符合行政效率原则。因此，人民法院在审查行政强制措施的合法性时，不仅要审查采取行政强制措施的依据、程序是否合法，还应审查行政强制措施是否超过法定期限。行政机关采取行政强制措施后无正当理由超过法定期限未处理的，依法应确认为违法。

【案号】

一审：（2019）黔2726行初17号

【案情】

2018年8月30日，黄某某驾驶案涉车辆在都匀市内行驶时，因涉嫌驾驶拼装机动车上路被都匀市公安局交通警察大队（以下简称都匀市交警大队）扣留，都匀市交警大队出具了第52270200083289X号《公安交通管理行政强制措施凭证》，黄某某对凭证内容无异议并签字。都匀市交警大队经调查后，于同年11月25日委托黔南州公安司法鉴定中心对该车辆进行检验，该司法鉴定中心作出《检验报告》，认为该车辆识别代号被改动过。2019年1月5日，都匀市交警大队向黄某某送达《检验报告》和《检验、鉴定结论通知书》，告知黄某某如对结论有异议，可申请重新鉴定。同月21日，因涉嫌诈骗罪，都匀市交警大队将该车辆移交都匀市公安局刑事侦查大队。黄某某认为都匀市交警大队扣押其机动车程序违法、扣押超期，诉请确认都匀市交警大队作出的第52270200083289X号公安交通管理行政强制措施违法。

【审判】

独山县人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条、《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条之规定，都匀市交警大队在其辖区内有实施道路交通安全管理工作的法定职责，具有扣留案涉车辆的法定职权。关于行政强制措施是否应当听证的问题，《中华人民共和国行政强制法》《道路交通安全违法行为处理程序规定》均未规定行政强制措施要履行听证程序，故黄某某称因都匀市交警大队未进行听证而程序违法的理由不成立。关于都匀市交警大队扣留车辆是否超期的问题。行政强制措施是暂时性控制行为，但采取行政强制措施后，强制措施呈持续的状态。因此，审查行政强制措施，不仅要审查采取强制措施时的依据、程序的合法性，也应审查行政强制措施是否超期。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条、第二十七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百一十二条之规定，公安机关采取扣押措施后，应及时查明事实后在法律规定的期限内作出处理决定，实施扣押措施的最长期限为60日。本案中，都匀市交警大队扣留黄某某车辆后，应及时核实处理，如确属拼装车，应该根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条的规定予以收缴和强制报废；如果符合其他违法情形，也应作出相应的处理。而都匀市交警大队直至2018年11月25日才委托黔南州公安司法鉴定中心对案涉车辆进行了检验鉴定，已超过了法定的扣留期限。综上，都匀市交警大队在发现黄某某涉嫌驾驶拼装车时，对该车辆进行扣留合法，但都匀市交警大队扣留后未在法定期限内及时作出处理，依法应确认违法。遂判决确认都匀市交警大队超期扣留黄某某案涉车辆的行政强制措施违法。

【评析】

在实践中，行政相对人常常混淆行政处罚、行政强制措施、行政强制执行之间的区别，极易将上述行政行为的相关规定“张冠李戴”。而对于行政机关而言，往往更重视的是采取行政强制措施时的依据、程序的合法性，忽视了对采取强制措施后的后续处理，未在法定期限内及时作出处理的情况时有发生。本判决对听证程序是否是行政强制措施的必经程序作出了明确的厘定，揭示了行政强制措施不是一种“静态”的行为，并不会在采取强制措施时就自行终止，而是一种“动态”的过程性、连续性行政行为，采取强制措施后还应及时作出处理决定，以符合行政效率原则。

一、听证程序并非行政强制措施的必经程序

行政听证程序是行政程序的重要内容，我国现行行政许可法、行政处罚法、行政复议法均规定了听证程序，以保障行政行为的科学性、民主性。一般认为，听证程序是行政机关在作出可能影响行政相对人重大权利义务时，听取行政相对人陈述、申辩，给予当事人表达意见的机会，从而为最终作出决定提供参考或依据。也就是说，听证程序适用的前提条件是行政机关有可能作出影响相对人重大权利义务关系的决定。而行政强制措施是一种中间性行为，并不是最终行为，是对相对人人身、财产权利的临时性限制或控制，并不是最终处分，其目的，是为了制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等。行政强制措施的临时性、紧迫性和非终局性的特征，决定了其一般不适用听证程序。本案中，如认为都匀市交警大队在扣留车辆前应先采取听证程序，则一方面使得行政相对人有可能伪造、毁损证据，从而无法查明案涉车辆是否系拼装车；另一方面，涉嫌不符合安全标准的车辆继续上路行驶，极有可能危害人民群众的生命财产安全。因此，在现行法律法规均未明确规定实施行政强制措施需要履行听证程序的情形下，行政相对人以未进行听证程序为由主张程序违法的，人民法院不予支持。律师

二、人民法院审查行政强制措施合法性时，应当对行政强制措施是否超期进行审查

行政机关进行社会管理的过程，也是服务社会和保护公民权利的过程。建设法治型、服务型政府，要求行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要在足以实现行政目的的前提下尽量减少对行政相对人的不利影响。实施扣留等暂时性行政强制措施，应以制止违法行为、防止证据毁损、便于查清事实为限，不能长期扣留而不处理，给当事人造成不必要的损失。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条、第二十七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百一十二条均明确规定了公安机关在采取行政强制措施后，应在法定期限内及时予以处理，其目的就在于督促行政机关在采取行政强制措施后及时进行处理，一方面有利于对违法行为进行及时有效的查处惩治，另一方面也有利于保护行政相对人的合法权益，减少行政强制措施对其造成的损失，从而符合行政效率原则。因此，人民法院在审查行政强制措施的合法性时，不仅要审查行政机关作出强制措施时的证据是否充分、法律适用是否正确、程序是否合法等，还要认识到行政强制措施是一种持续性、过程性的行为，注重审查行政机关采取行政强制措施后是否在法定期限内及时作出处理决定。