【发布部门】海南省高级人民法院【发文字号】琼高法〔2018〕129号【发布日期】2018.06.15【实施日期】2018.06.15【效力级别】地方司法文件

为服务海南经济社会发展大局，菅造海南自由贸易区（港）法治化、国际化的营商环境和公平、高效的市场环境，经高院党组研究，报请最高人民法院批准，决定在海口地区基层法院开展行政案件跨行政区域异地管辖改革试点。

一、深刻认识改革试点的重要意义

开展行政案件跨行政区域异地管辖改革试点，对于服务自由贸易区（港）建设，改善司法环境，促进司法公正，提升司法公信力，具有重要的理论意义和现实意义。

（一）为自由贸易区（港）建设营造良好的市场环境、法治环境“做实事”、“出实招建设自由贸易区（港）是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，为海南带来了千载难逢的发展机遇。建设自由贸易区（港），良好的菅商环境至关重要。法治是最好的菅商环境，理性的投资者越来越注重法治政府的建设水平，越来越关注地方政府能否依法行政。推行异地管辖改革，有利于打破行政壁垒，强化对行政行为的监督,依法纠正行政机关不作为、乱作为，规范行政执法，促进依法行政，助力“法治海南”建设。管辖权与行政区域的分离，亦为审判机关更为公正地对待市场主体，切实维护投资者的合法权益创

造了条件，从而为国内外投资者提供公正司法独特的体制机制保障。

（二）进一步从体制机制上破解行政诉讼的“三难”问题，提升司法公信力。从解决现实问题的角度，异地管辖改革有助于在现行法律框架内实现司法审判区域与行政管理区域的物理分离，一定程度上可以切断和阻隔政府的干预，克服司法地方保护主义，提高行政审判不偏不倚独立审判的条件和能力，及时回应人民群众的司法诉求，实质化解行政争议。作为改革的推动者，人民法院也可藉此进一步提升司法公信力，树立司法权威。同时,改革试点在制度设计上增加了人性化因素，坚持两便原则，充分考虑行政相对人的感受，尊重原告的程序选择权，体现了程序公正的精神，有助于提高裁判的可接受性，增进人民群众对改革试点的拥护和支持。律师

（三）发挥后发优势，借鉴集中管辖改革的不足，以更小的改革成本达到同等甚至更优的目标。这是从改革的时机和模式选择上的考量。当前全国各地法院所开展的跨行政区域管辖改革，主要是集中管辖改革。对比二者的运行情况，异地管辖模式的成本小于集中管辖模式，更便于操作。异地管辖改革总体上实施“案动人不动”的模式，不增加、少增加人财物的调配；无须重构审判组织，可以有效保持行政审判队伍的心理稳定、专业稳定和结构稳定；更重要的是，改革在现有框架内深入挖潜，无须触动体制问题，可基本完全由法院系统内部自主调控；可视情进行动态调整，能够最大限度避免出现大起大落.故在现有司法体制下，

异地管辖改革不失为一种相对合理的选择。推动异地管辖，还能促进行政权和司法权的良性互动，为行政机关法治思维的不断生成和发展提供新的平台和动力。

（四）进一步开拓行政案件跨区域管辖改革的方式，开创海南司法体制机制改革实践范例。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及党的十八届四全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求开展的是管辖改革的跨行政区域属性，集中管辖改革只是其中的探索和思路之一。新《行政诉讼法》第十八条第二款的规定为行政案件跨行政区域管辖提供了法律依据，也为各地法院结合自身实际创造性地推进管辖改革提供了广阔空间。与其他省市不同的是，海南没有铁路运输法院，无从利用铁路运输法院开展集中管辖改革，亦无解决该历史遗留问题的负担。海南完全可以在借鉴现有改革经验和不足的基础上，开辟新的道路，积累新的经验，打造新的样本。

二、改革试点的主要内容

（一）指导思想

深入贯彻落实党的十九大精神，进一步深化司法体制机制改革，保障人民法院依法独立公正行使审判权，提升司法公信力，优化司法环境，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进海南经济社会科学发展，维护社会和谐稳定。

（二）基本原则

1.坚持党对司法工作的绝对领导，遵循司法规律，契合海南

实际。

2.保障人民法院依法独立公正审理行政案件，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

3.坚持司法为民、便民、利民，节约司法资源，减轻当事人讼累。

4.有效整合司法资源，切实提升行政审判案件质效。

（三）试点期限

试点期为一年：自2018年7月1日至2019年6月30日。

（四）试点法院

试点法院为海口市中级人民法院辖区四个基层法院。试点坚持强化上级法院监督指导与尊重基层实践创新相结合，由海南省高级人民法院主导、海口市中级人民法院主责，以试点法院为主体。

试点实施方案由海南省高级人民法院制定，报最高人民法院批准。试点方案实施细则由海口市中级人民法院制定，报海南省高级人民法院批准。

海南省高级人民法院、海口市中级人民法院加强对改革试点工作的监督、指导，及时妥善解决试点工作中出现的问题，总结可复制、可推广、可借鉴的改革经验，对不按时间节点、工作要求进行改革试点的行为予以纠正、问责。

海口市中级人民法院及试点法院定期向海南省高级人民法院报告试点工作开展情况。

（五）试点模式

试点采取异地管辖模式。综合考虑试点法院的各类案件总量、行政案件数量以及法官员额情况，原由海□市龙华区人民法院管辖的一审行政诉讼案件（含非诉行政执行案件），由海□市秀英区人民法院管辖；原由海口市秀英区人民法院管辖的一审行政诉讼案件，由海口市琼山区人民法院管辖；原由海□市琼山区人民法院管辖的一审行政诉讼案件，由海口市美兰区人民法院管辖；原由海口市美兰区人民法院管辖的一审行政诉讼案件，由海口市龙华区人民法院管辖。即：龙华-秀英-琼山-美兰-龙华。海口市辖区内的环保资源行政案件，仍由海口市琼山区人民法院集中管辖。

（六）赋予并保障原告的程序选择权

试点采取指定管辖的法定性、强制性与尊重原告的选择权相结合，赋予并保障原告选择向异地管辖法院或原管辖法院起诉的权利，以在实现司法公正与司法效率之间寻求合理的平衡，践行司法民主、司法便民宗旨，让人民群众在司法审判中有更多的主体性和获得感。原告在起诉时，一审法院立案部门应当向其释明异地管辖的相关规定，告知其可以自愿选择由异地法院或本法院管辖。经释明，原告坚持向原管辖法院起诉的，应当依法受理。管辖的选择权由行政诉讼的原告行使，被告、第三人不能抗辩。如果被告、第三人提出了应当报请上级法院决定是否应当指定管辖的法定事由，原受理案件的法院依法报请上级法院决定。

三、改革试点的配套措施

行政案件跨区域异地管辖改革，涉及政治管理体制、审判质

效、两便原则、审判队伍、司法保障等问题，牵一发而动全身，必须系统设计、周密安排。

（一）加强组织领导

海口市中级人民法院及各试点法院成立改革试点工作领导小组，指定专人具体负责改革试点的日常工作。

（二）统一思想认识

深入调研，摸清底数，征求海□市中级人民法院及各试点法院行政审判部门、立案部门一线办案人员的意见，把握思想动态,统一思想认识，为做好异地管辖改革试点群策群力、集思广益，完善程序运作的各个环节，做好各项工作对接。特别是要站在当事人和被诉行政机关的角度反复进行实景模拟、现场推演，切实维护司法的公正与公信，减轻讼累。

（三）积极主动争取党委政府支持

海口市中级人民法院及各试点法院要积极向当地党委、政府、人大、政协报告改革试点工作的基本精神和各项要求，精心制定具体工作办法，积极争取觉委、政府、人大、政协以及社会各界的支持。

（四）配齐配强行政审判队伍

为满足行政案件异地管辖的审判要求，各试点法院行政庭须配备一个以上合议庭。根据审判工作需要合理设置行政审判机构，从员额法官中遴选、调配审判骨干，组建由法官以及法官助理、书记员及其他必要的辅助人员组成的相对固定的审判团队。

（五）加强制度建设

1.制定适应异地管辖改革特点的立案、审判、执行规则。加强立案指导、法律释明等工作，保障原告的程序选择权。加强信息化建设，建立跨区域立案系统，搭建诉讼材料推送、案件信息共享平台，保障当事人诉权，有效防范重复起诉。试点法院之间相互协助、配合做好案件受理、送达、审理、协调、执行、息诉稳控等工作，促进行政争议的实质性化解。律师

2.建立统一高效的内部协调工作机制。海□市中级人民法院及各试点法院指定专人担任异地管辖改革试点联络员，第一时间反映问题、妥善解决。定期或者不定期进行专项检查、阶段性验收、走访座谈，通报改革试点情况，协调化解重大、敏感、复杂案件。

3.建立改革试点质效评估机制.加大对试点法院行政案件结案率、上诉率、改判率、发回重审率、申诉率、行政机关负责人出庭应诉率、原告选择异地管辖案件数、司法建议数等重点指标的监控力度，增加人民群众满意度及改革支持率问卷调查，确保改革试点取得实效。

4.建立非行政化的行政案件内审与衡平机制。加强审判管理，继续实行判前备阅，重大、疑难、复杂案件提交法官会议、审判委员会讨论，上级法院及时发布典型案例，强化业务培训，定期组织案件质量评查和发改案件交流，最大限度地克服异地管辖改革试点之后因当事人以及被诉行政机关变化可能造成的司法尺度畸轻畸重的问题，促进司法尺度的统一，提高裁判的可接受性和司法公信力。

（六）加强宣传引导

强化司法公开，及时跟进、持续加强对改革试点的宣传引导,主动向党委、政府、人大、政协报告工作，高站位地进行深度发布，营造人民群众了解改革、认同改革、拥护改革，被诉行政机关支持改革、保障改革、推动改革的良好舆论氛围。积极接受社会各界监督，主动、及时回应社会关切，不断进行改革效果评估和方案调整，夯实改革的群众基础，消除杂音干扰，凝聚和传播改革的正能量。

（七）在改革实践中不断总结经脸

注重对改革试点的经验总结，磨合机制，补齐短板，纠正偏差，不断总结、不断规范、不断深化，打磨和优化海南法院异地管辖改革样本，提炼出可推广、可复制、可借鉴的海南模式。着眼于改革的中长期目标，为试点验收之后适时在全省基层法院有序推行行政案件跨行政区域异地管辖改革，结合海南行政区划调整探索中级法院行政案件跨行政区域异地管辖改革积累经验、创造条件。