【发布部门】江苏省高级人民法院【发文字号】苏高法[2015]63号【发布日期】2015.03.17【实施日期】2015.03.17【效力级别】地方司法文件

省政府：

2014年，在各级党委的正确领导、人大的监督以及政府、政协和社会各界的关心支持下，全省法院认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕司法为民、公正司法主线，依法履行行政审判职能，积极稳妥推进司法改革，充分发挥行政审判对依法行政的引领作用，行政审判工作取得显著成效。现将有关情况通报如下：

一、全省法院行政审判工作基本情况

2014年，全省法院进一步畅通立案受理渠道，各类行政案件增长明显。共受理一、二审行政案件14319件（其中，一审案件10063件，二审案件4256件），审结12203件（其中，一审审结8481件，二审审结3722件），同比分别上升64.76％和55.65％。受理非诉行政执行案件13574件，同比上升27.29％。

（一）以问题为导向，有效破解行政审判司法难题

长期以来，行政审判有案不收的问题群众反映强烈。为此，全省法院将解决行政案件既不立案也不裁定的“不立不裁”问题作为年度重点工作，通过全面调研，深入分析原因，采取切实有力措施予以解决。2014年3月，省法院向省人大常委会专题汇报全省法院行政审判工作，客观反映当前行政审判中存在的困难和问题。省人大常委会高度重视，明确要求完善制度，加大指定管辖、异地管辖力度，切实维护人民群众合法权益。省委书记、省人大常委会主任罗志军要求全省法院加强和完善行政审判工作机制，创新行政审判方式。省法院制定了《关于解决行政案件“不立不裁”问题的若干意见》，省法院领导深入立案难问题比较突出的地区现场办公，与当地党委主要领导沟通情况、交换意见，并派出专门工作组驻点督办。在重点地区突出问题全面清理的基础上，全省法院及时组织开展“不立不裁”历史积案专项清理活动，通过扎实有效的工作，全省行政案件立案难问题得到有效治理。

（二）以改革为抓手，全面构建行政审判新格局

党的十八届三中全会提出“探索与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革要求。在最高法院的统一部署和指导下，我省在南通积极开展行政案件“两区分离”集中管辖改革试点工作，取得明显成效和有益经验。在此基础上，省法院研究决定将“扩大试点，全面推进行政案件集中管辖”作为全省行政审判工作机制改革的重点，加以推进。目前，宿迁、扬州、连云港、苏州四个地区也全面开展试点工作，并在借鉴南通经验的基础上，有所创新和发展。如宿迁将全市范围内应由基层法院受理的一审行政案件统一集中到宿城区法院管辖，原由宿城区法院管辖的一审行政案件由中级法院管辖。我省“两区分离”集中管辖的试点经验得到最高法院和社会的广泛认可；人民日报、中央电视台等权威媒体予以专题报道。省法院开展行政诉讼案件相对集中管辖改革试点经验人选江苏省第二届十大法治事件。

全省法院全面推进环境资源案件的刑事、民事、行政三合一审判和地区相对集中管辖工作。省法院设立环境资源司法保护专家库，聘请中国工程院院士王超教授等知名专家学者作为江苏省环境资源司法保护专家，参与支持环境资源审判，有效提升环境资源专业化审判能力和水平。省法院与中华环保联合会、国家司法文明协创中心以及武汉大学环境法研究所，联合举办第四届“环境司法论坛”，许津荣副省长参会，最高法院***副院长到会做主题演讲，会议进一步推进了全省环境资源专业化审判工作。环境公益诉讼案件数量大幅增长，我省被确立为全国推进环境民事公益诉讼五家试点省份之一。10月16日，省法院组建专门的环境资源审判庭，实行环境资源保护类案件专业化审判。泰州中院一审、省法院二审的泰州市环保联合会诉常隆农化等6公司环境污染侵权赔偿公益诉讼案被评为“2014年全国法院十大民事案件”，引起社会强烈反响。2014年，最高法院公布的征地拆迁、政府信息公开、环保以及行政不作为等不同类型的全国十大典型案例中，江苏法院每期均有案例入选，人选数量位居全国前列。

（三）以规范为重点，不断强化行政审判监督功能

针对过去存在的行政诉讼协调撤诉率高、被告败诉率低、行政审判法律监督功能弱化等问题，省法院在深入调研的基础上，制定下发了《关于规范行政案件立案、管辖以及协调等问题的若干意见》，对全省行政审判的立案登记、提级管辖以及协调原则、程序、范围等具体问题加以规范。全省法院过度协调和对行政机关法律监督不力等突出问题得到初步解决。2014年，全省法院一审行政案件作出实体判决3230件，同比上升4.97个百分点。其中，判决撤销、变更、确认行政行为违法或无效537件，占一审判决案件数的16.63％，占一审结案总数的6.33％，同比分别上升2.95个百分点和1. 80个百分点；行政案件协调撤诉率28. 04％，同比下降14.22个百分点。非诉行政执行案件中，裁定准予执行11624件，不予执行1950件，不予执行率14.37％。全省行政审判工作形成良性的运行态势。

（四）以互动为基础，切实增强法治社会建设合力

行政机关负责人出庭应诉构建了官民平等对话的平台，有利于切实化解行政争议，有助于推进法治政府建设。为此，全省法院进一步深化行政机关负责人出庭应诉工作。全国人大法工委负责同志专程来我省调研行政机关负责人出庭应诉工作，吸收和参考我省行政机关负责人出庭应诉的做法和经验，在新修订的行政诉讼法中正式对该项制度作出规定。中央电视台、法制日报、人民法院报等主流媒体对我省行政机关负责人出庭应诉工作进行了专题报道。2014年，全省法院一审行政案件行政机关负责人出庭应诉率达86.10％。宿迁、镇江、苏州等九个地级市行政机关负责人出庭应诉率超过90％，海安等41个县（市、区）达到100％。省工商局、质监局、经信委、公安厅等省级行政机关的负责人均在行政案件中出庭应诉。省法院“江苏法院全面构建行政机关负责人出庭应诉机制”被评为首批法治江苏建设优秀实践案例，受到省依法治省领导小组办公室的通报表彰。2014年，全省法院行政审判条线向党委、人大、政府提交行政审判、行政执法状况年度报告、专项报告288份；与行政机关开展联合调研187项；参与行政机关联席会议700余次；为各类行政执法业务培训授课300余次；向各级行政机关发送司法建议268件，有效促进了法治江苏建设。

二、全省法院行政案件总体特点及行政机关败诉原因分析

（一）行政案件的总体特点

2014年，全省法院行政案件呈现出以下几个鲜明的特点：一是地区之间收案不平衡。南京、南通、苏州、盐城四个地区的收案总数达4530件，占全省法院一审新收案件总数的48.17％。南京收案数量居全省第一，占全省法院一审收案总数的16.92％。收案数量较少的扬州和宿迁，分别只占全省收案总数的4％和3.23％。二是被诉类别相对集中。城建、劳动和社会保障、公安以及资源四大领域的收案总数达5361件，占一审新收行政案件总数的57％。城建类行政案件从2013年位于收案总数的第二位跃居为第一位。三是涉及领域有所扩展。2013年没有行政诉讼案件的审计、经贸、外贸、地矿等领域，2014年均有收案。烟草、金融、文化、旅游和司法行政等过去一些收案较少的执法领域，诉讼案件数量也有较大幅度的增长。四是矛盾化解难度加大。涉及征地拆迁、城市管理、环境资源的案件不仅关系地方经济社会发展，而且与人民群众切身利益密切相关；不仅法律关系复杂，而且政策性强，集团诉讼和关联案件也有增多趋势。

（二）行政机关败诉案件主要特征

2014年全省法院一审判决行政机关败诉537件，其中判决撤销或部分撤销253件、判决履行法定职责64件、判决确认违法或无效210件、判决国家赔偿10件。败诉案件从总体上呈现出以下三个方面的主要特征：

1．县乡两级行政机关败诉案件占总数的八成以上

2014年，全省一审行政机关败诉案件中，县级政府败诉的有126件（含省辖市开发区管委会）、县级政府职能部门败诉的有235件，两项合计361件，占全部败诉案件的67.22％。加上乡镇政府败诉95件，县乡两级行政机关败诉案件约占全部败诉案件总数的84.91％。

图1　不同级别行政机关败诉案件情况（略）

2．城建、国土等部门依然问题较多，败诉涉及领域有所扩大

图2　各行政执法领域败诉情况分类（略）

全年一审行政机关城建类败诉158件，加上拆迁管理、国有土地上房屋征收补偿等广义上的城建类案件，占一审败诉案件总数的47.30％，数量为2013年的2.34倍。值得注意的是，除传统执法领域外，2014年发改、能源、商务、财政等领域也出现了败诉案件，虽然案件的绝对数较少，但也应引起高度重视。

3．败诉案件类型多样，信息公开、行政登记、行政强制位居前三

图3　各行政行为种类败诉情况分布（略）

2014年全省行政机关败诉案件中，既有传统的行政登记、行政许可、行政强制、行政处罚等案件，也出现了涉及行政机关组织拍卖、行政批复等新类型的行政案件。其中，信息公开、行政登记、行政强制位居一审败诉案件前三位，分别占到26.63％、16.95％、13.97％。

（三）行政机关败诉的主要原因

2014年全省行政机关败诉案件的主要原因集中在违反职权法定原则、主要证据不足及不依法举证、违反法定程序、适用法律错误四个方面。

图4　全省行处机关一审败诉原因分布（略）

1．违反职权法定原则

2014年行政机关因违反职权法定原则被判决败诉196件，包括不作为和乱作为两个方面。其中，因不作为而败诉的案件160件，主要表现形式有：（1）对于行政相对人的请求置之不理。因此被判决败诉95件。（2）拖延履行。因此被判决败诉16件，如南通市公安局开发区分局在当事人明确表示不愿意调解，又不存在需要进行鉴定或者违反治安管理行为人逃跑等客观原因的情况下，以调解为由迟延作出处理决定。（3）错误履行。因此被判决败诉22件，如苏州市国土局在答复原告信息公开申请时，以过程性信息为由拒绝公开，但在诉讼中又称相对人申请的政府信息不存在，被诉答复行为明显不当。（4）职责履行不当。因此被判决败诉27件，如淮安市物价局在收到原告举报信后，只对当事人其中一个问题作出答复，对当事人提出的其他问题未做答复，构成不完全履行。与不作为相对应的是一些行政机关违反职权法定原则乱作为，因此被判决败诉的案件36件。其中，因超越职权败诉34件，因滥用职权败诉2件。如省发改委越权受理本应由南京市人民政府受理的行政复议申请；沭阳县住建局在明知涉案房屋为共有房屋，且共有人未共同申请的情况下，仍然为第三人办理抵押权登记等，均被判决败诉。

2．主要证据不足及不依法举证

2014年行政机关因主要证据不足及不依法举证的败诉案件共计171件，约占败诉案件总数的31.84％。其中，因主要证据不足被判决败诉147件；因诉讼中行政机关不举证、逾期举证等原因被判决败诉24件。主要证据不足除申请人申报材料不实的20件以外，主要表现在：（1）审查材料不严。此类败诉案件49件，多发于房屋登记、工伤认定以及土地、房屋征收与补偿领域。如东海县林牧业局在相对人没有提交法律规定的承包合同的情况下，仍然向其颁发林木采伐许可证，构成违法。（2）作出行政行为时没有证据。此类败诉案件47件。（3）证据缺乏关联印证力。此类败诉案件29件，如无锡市公安消防支队锡山区大队在查处一起消防违法行为时，所依据的《封闭火灾现场公告》不能与该机关收集的其他证据之间相互印证，导致处罚决定证据不足。（4）作出行政行为所依据的证据为孤证。此类败诉案件2件，如南京市秦淮区民政局在没有其他证据印证的情况下，仅凭居委会的调查报告，认定徐某某每月从其父母处得到补贴及补贴的具体数额，并扣发相应金额的低保金，该认定缺乏事实依据。

3．违反法定程序

2014年行政机关因违反法定程序被判决败诉89件，占一审败诉案件总数的16.57％。主要表现在：（1）不遵守法定程序。全年有6件案件因此情形被判决败诉。如洪泽县住建局接到小区业主反映物业公司存在违规收费投诉后，既未立案，也未调查取证，更不告知当事人权利义务，径直发出《告知》，责令物业公司退还相关费用。（2）缺乏决定程序或决定程序不合法。有20件案件因缺乏决定程序被判决败诉，有1件案件因决定程序不合法而败诉。如扬州市城管局在查明相对人的搭建行为属于违法建设后，并未按照法定程序对其进行依法查处并作出决定，即采取强制措施拆除了原告的房屋。（3）缺乏催告程序或催告程序不合法。少数行政机关在实施行政强制执行前未履行催告义务或未按法定程序进行催告，因违反该程序被判决败诉的案件有5件。（4）未充分保障当事人的参与权和救济权。有的行政机关在作出行政决定前没有听取当事人的陈述、申辩；有的没有依法举行听证程序；有的没有履行告知义务，全年因违反上述程序被判决败诉的案件有23件。（5）缺乏补偿安置程序。主要发生在征收拆迁领域，个别行政机关在没有对被征收人依法进行补偿安置的前提下，即实施强制拆迁行为，违反了“先补偿、后搬迁”的原则，因此被判决败诉的案件有4件。（6）违反法定期限。全年有5件案件因违反法定期限而败诉，如南京市栖霞区城管局在吴某申请复议期间，即强制拆除其房屋。（7）程序颠倒。有6件案件因此被判决败诉。如兴化市政府在作出房屋征收决定后，才对涉案房屋的土地使用权作出处理意见。（8）不依法送达。全年共有5件案件因此败诉，如溧阳市住建委在作出房屋征收决定后，将相关决定书均张贴于原告房屋的大门上，违反了留置送达的法律规定。

除以上主要情形之外，有的行政机关在调查或者进行检查时，执法人员少于两人；有的在征收房屋、土地过程中，没有依法对被征收人的财产进行评估；有的实施强制拆迁时，没有对行政相对人的财产采取证据保全措施；有的行政决定文书中遗漏必要的当事人；等等。

4．适用法律错误

2014年行政机关因适用法律错误败诉74件，占一审败诉案件总数的13.78％。主要是：（1）作出的行政行为没有法律依据。此类败诉案件有17件。（2）定性错误。既包括将相对人的合法行为定性为违法行为，也包括将此种违法行为定性为彼种违法行为，全年因此被判决败诉的案件32件。（3）适用不应当适用的法律规范或错误的规范性文件。此类败诉案件有14件。（4）援引法律错误。此类败诉案件有8件，主要是适用法律、法规虽然正确，但援引了该规范性文件中不当的条款。（5）适用已经废止或尚未生效的法律。全年共有3件案件因此败诉。

三、进一步加强依法行政的建议

党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的决定，开启了法治中国建设的新篇章。省委十二届八次全会深入贯彻中央精神，着眼新形势、新任务和江苏实际，做出了全面推进依法治省的决策部署。即将于5月1日正式实施的《中华人民共和国行政诉讼法》不仅对人民法院行政审判工作作出了新规定，同时也对行政机关依法参与诉讼提出了新要求。结合2014年全省行政审判中反映出的行政执法问题，以及走访省住建厅、国土厅、人社厅等省级行政机关并交换意见，为进一步提升依法行政水平，有效预防和化解行政争议提出如下建议：

（一）强化法治意识，严格文明执法

各级行政机关及其工作人员尤其要强化以下四个意识：一是职权法定意识。必须秉持法定职责必须为、法无授权不可为的职权法定原则。二是证据意识。行政执法中应当严格按照法定程序调查取证，确保证据的真实性、合法性。在诉讼中严格依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，在法定期限提供作出行政行为时的全部证据、依据。三是程序意识。严格遵循法定步骤、顺序、期限的要求，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。四是履职意识。对于人民群众合法、合理诉求，积极办理；对于一些不属于职责范围，或者缺乏法律依据的主张，也应按照法定程序要求，及时作出释明答复，不能推诿，更不能置之不理。

（二）加强业务培训，提升执法水平

要切实按照省政府《关于深入推进依法行政，加快法治政府建设的意见》的要求，建立完善行政机关工作人员录用、在岗和上岗前的法律知识培训制度。一是要狠抓落实。把行政执法人员法律知识培训工作列人部门议事日程，精心组织，周密部署。二是要突出重点。要针对执法中存在的薄弱环节，以熟知法规条文、规范执法行为为重点，着力培养执法人员法律法规理解能力、违法行为分析判断能力、证据收集鉴别能力、行政执法文书制作能力。三是要创新形式。除了法律知识的集中授课外，还应当针对行政执法中出现的问题，采取案例研讨、旁听庭审、实地调研等多种培训形式。

（三）着眼基层基础，破解执法难题

基层稳则全局安，县乡两级行政机关承担了绝大部分的行政执法任务，是我省依法行政的重点，也是最薄弱的环节。一是要充实、整合执法力量。建议按照法定程序，重点加强城乡建设、食品药品安全、公共卫生、工商质监、资源环境等领域的综合执法力量。二是要优化人员结构。尽快在全省实行行政执法主体资格合法性审查制度，健全行政执法人员资格制度，拟上岗行政执法人员必须通过相关法律知识考试，才能授予其行政执法资格。三是要加强执法监督。要畅通投诉、举报渠道，及时处理人民群众反映的基层执法问题。对因违法行为导致的重大责任事故、事件，有关部门应依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任。

（四）关注重点领域，压降高频败诉

对于信息公开，一是要深化认识。树立以公开为原则，以不公开为例外的观念。除涉及特殊情形外，应当在官方网站、新闻媒体等，主动、及时公开相关政府信息。二是要依法答复。不论政府信息是否由其自身制作或保存，均应当在法定期限内答复申请人，同时要严格遵守信息公开答复的法定期限和法定形式。

对于行政登记，一是要明确职责。对于不属于自己职权范围的登记事项，及时告知当事人向有权机关申请。二是要依法审查。按照法律、法规等要求，逐一审核相对人提交的材料是否符合相关规定，需要实地查看的，及时调查核实，尽到必要的审慎义务。

对于行政强制，一是要依法作出决定。杜绝“口头命令”、拍脑袋等违法行为。二是要履行相应程序。严格执行《中华人民共和国行政强制法》有关送达、公告、催告等规定；决定书、催告书原则上应直接送达当事人。需要强制拆除的，首先应由行政机关公告。三是要重视登记保全。在实施强制时必须依法对现场采取证据保全措施。

对于行政征收，一是要严格界定公共利益。不能“以小带大”，随意扩大征收拆迁范围。二是要先补后征。不能在补偿资金未足额到位的情况下，先行动迁；也不能以拆违代替征收；更不能搞“夜间突击”、暴力拆迁。三是要依法保护。征收补偿方案要依法公告，充分听取被征收人的意见，保障被征收人的知情权、补偿与评估参与权、补偿安置选择权。

对于工伤认定，一是要统一法律适用。强化对相关证据材料的审核，准确认定劳动关系。同时，加强对工伤认定中新情况、新问题的调研，对原有的规范性文件进行全面清理。二是要贯彻预防优先。强化劳动监察力度，加强与安监、卫生等部门的联动执法，尽可能减少违法用工以及工伤事故的发生。

（五）推进良性互动，落实新法要求

贯彻落实新《中华人民共和国行政诉讼法》，需要人民法院与行政机关密切配合，良性互动。一是要加强行政复议工作。进一步畅通复议渠道，依照法定条件、范围和程序受理复议申请。二是要大力支持行政审判工作。被诉的行政机关负责人应当依法出庭应诉。自觉履行人民法院生效裁判所确定的义务。三是要完善司法建议工作。规范司法建议的办理，建立完善司法建议反馈机制，将行政机关落实反馈司法建议的情况纳入考核范围，发挥司法建议实效。四是要共同推动非诉行政案件“裁执分离”机制构建。积极探索行政机关非诉行政案件由法院作出准予执行裁定，行政机关组织实施，法院予以监督的做法，切实落实“裁者不执、执者不裁”和权力间互相制约、互相监督的法治要求。