【发布部门】上海市高级人民法院行政庭【发布日期】2008.05.07【效力级别】地方司法文件

编者按：在今年行政案件质量效率讲评会上，高院行政庭吴偕林庭长就2007年全市法院审理的行政案件质量效率问题进行了专项讲评。现将吴庭长对有关质量问题的讲评及其处理意见分两期印发，望各法院行政庭认真组织学习，对照检查，引以为鉴，不断提高行政庭审判质量。

一、行政案件受理方面

1、被诉行政行为与起诉人之间是否存在法律上利害关系认识上仍有偏差。

最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。但怎样理解“与具体行政行为有法律上利害关系”，司法实践中仍存有偏差。“与具体行政行为有法律上利害关系”，应理解为行政机关的具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。这种实际影响应与起诉人所主张的权利相结合，而不是法院自主判断起诉人的哪种权利未受影响。如：起诉人以小区物业公司擅自在小区非规划处拆除围墙开门，影响其正常生活为由，要求区房地局履行制止违法行为的法定职责。区房地局回复起诉人，物业公司确实实施了擅自开门的行为，但要求起诉人向城管执法部门反映。起诉人转而向区城管执法大队反映，因未收到答复，故向法院起诉。一、二审法院经审查均认为，起诉人虽生活在该小区，但居住的房屋与新开的门不相邻，与要求履行的法定职责没有法律上的利害关系。而起诉人认为，尽管其房屋不在新开门的边上，但行人和车辆由此门出入，其房屋前道路是必经道路，新增的出入口对其生活有严重影响。所以，考虑是否产生实际影响不能局限在侵犯相邻权，关键在于起诉人主张的权力是否属法律保护的范围，且其权利是否已受到或将受到妨碍。

2、区政府发文行为并非一律不可诉。

《行政诉讼法》第二十条第（二）项规定，法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。即我们通常所讲，法院不受理对抽象行政行为提起诉讼的行政诉讼。在审判中，对行政法规、规章的把握争议不大，而对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的理解容易产生歧义。《若干解释》第三条做了释义，还对判断标准作了界定，即看行为所针对的对象是否确定、看适用效力是否可重复，看是否能直接进入执行程序。这里最应当注意的是适用效力对未来事项或事件的反复适用，而不只是对涉及众多的对象的反复适用。某地区政府曾对收回滩涂使用权的补偿标准发布了会议纪要，实施单位按会议纪要内容与原滩涂使用人签订补偿协议。后一些原使用人认为会议纪要确定的补偿标准过低，且无法律依据，故向法院起诉。原一、二审均认为，会议纪要是政府法律的规范性文件，不具有可诉性。后最高法院发函指出，政府会议纪要尽管是以文件形式出现，但涉及的是回收滩涂使用权补偿标准的具体事项，针对一定范围内的特定人员，尽管对特定的人员可以反复适用，却是同一事项，故不应排除在受案范围以外。据此，并非区政府发文行为一律不可诉，判断的标准就是看文件的内容是否直接涉及特定对象权利义务，且只对特定事项产生效力。

3、实体审查的内容不应用来作为否定原告起诉是否符合条件的理由。

原告的起诉是否符合起诉条件，应按法律的规定进行审查，至于原告所诉的行政行为是否实际侵害了原告的合法权益，抑或原告主张的权力是否应该受到保护，是法院合法性审查的内容。即使原告的实体主张不成立，也应判决维持被诉行政行为或判决驳回原告的诉讼请求，而不应以原告的诉请缺乏事实和法律依据为由，裁定驳回原告的起诉。特别是原告要求判令行政机关履行法定职责的案件，更应该注意这个问题，只要原告起诉要求履行的事项时被告的法定职责范围，法院就应对原告的诉请作实体审查。如：某区规划局在原告居住的小区张贴公告，公示小区南面将要建设的工程项目规划方案。原告认为该规划方案违反规定，向区规划局提出听证申请。因区规划局未予答复，原告向法院起诉，要判令区规划局履行举行听证的法定职责。法院认为，根据《建设行政许可听证工作规定》第四条规定，行政机关组织听证的期间应当是受理行政许可申请后至作出决定前。区规划局尚未正式受理建设单位对拟建设项目的建设工程规划许可的申请，原告的诉讼请求缺乏法律依据。故原告之诉不符合行政诉讼的起诉条件，裁定驳回原告的起诉。我们认为，原告的起诉符合行政诉讼法规定的起诉条件，至于原告要求行政机关履行举行听证的法定职责的诉请是否有法律依据及能否予以支持，法院应该通过实体审理，由被告举证证明，才能确定。原审法院如果认为原告要求听证不符合法定条件，可以判决驳回原告的诉讼请求。现在原审法院以实体审查的内容，来衡量原告的起诉是否符合条件，不符合法律对起诉案件审查的规定。

二、房屋拆迁裁决类案件方面

房屋拆迁裁决案件审理中存在的问题主要是：

（一）裁决而形式合法与实质不合理的处理尚未得到真正有效解决，案结事了工作依然有待加强。

1、拆迁补偿款与裁决时的房屋市场价严重脱节，裁决合理性争议未得到应有的重视。

这个问题去年的评析中我们已经提出，但问题没有很好的解决，仍是当事人缠讼的主要理由。房屋拆迁补偿包括被拆迁房屋评估款和政府补贴款及其他补偿部分。被拆迁房的评估与拆迁补偿既有联系也有区别，评估是补偿的基础，但不是唯一依据。现在存在的问题，一是裁决认定的房屋评估价与房屋市场价严重脱节，被拆迁房屋评估日期间距房屋拆迁裁决的时间少则2~3年，多则5~6年，被拆迁人无法得到合理安置。二是政府公布的地区最低补偿单价严重滞后，造成价格补贴为负值，无法体现足额补偿的原则。有的承办法官认为，《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）和《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（以下简称《拆迁细则》）均规定被拆迁房屋评估时点以房屋拆迁许可证核发日期为准，即使裁决安置补偿的标准不合理，法院也无法从合法性角度判决撤销。我们认为，尽管《拆迁条例》和《拆迁细则》规定以房屋拆迁许可证核发的日期为房屋评估的时点，但建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款明确，拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。拆迁规模大、分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为估价时点。且房屋拆迁许可证核定的拆迁期限一般情况下均为半年到十个月左右，房屋评估报告的有效期是6个月，两者之间在时点上应该是相对应的，造成裁决日期与评估时点间距过长，主要是拆迁人未能在拆迁许可核定的拆迁期限内完成拆迁一再申请延长期限所致。故房屋拆迁管理部门在进行拆迁裁决时对拆迁人提供的已超过有效期限又与受理裁决申请日期间距较长的评估报告，被拆迁人对评估结论有异议的，应该按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，委托专家评估委员会进行鉴定。核实补偿安置标准是裁决机关应当履行的法定程序，明显不合理的评估结果不能作为裁决和法院裁判的依据。

解决此问题，要从两方面入手，一是充分保障被拆迁人依法享有的评估异议权，依法有重新评估条件的应在评估鉴定；二是认真依法协调并做好相关工作记录。

2、对“先拆迁腾地、后处理纠纷”的裁决审查，偏离法定构成条件。

（1）要正确把握先行裁决的法定要件，根据《拆迁条例》及市房地局沪房地资诉[2006]653号文件规定的申请裁决条件依法审查。对“先拆迁腾地、后处理纠纷”裁决的审查应有别于安置补偿裁决，因为两者法定构成要件的内容不同。“先拆迁腾地、后处理纠纷”原则是上海市人民政府根据上海市房屋拆迁的实际情况。在《拆迁细则》中制定的规定，其适用条件是针对市政建设项目拆迁房屋，且被拆迁人不按期搬迁，将影响市政工程建设的正常进行。所以，《拆迁细则》设定的适用条件，应该是法院对这类裁决审查的内容，即房屋拆迁许可核定的建设项目是否属市政建设工程、被拆迁房屋是否在核定的拆迁范围内、被拆迁人未按时搬迁是否已影响到建设工程的正常进行、拆迁人是否提供了合适居住的过渡用房等。市房地产局沪房地资拆[2006]653号文规定对申请裁决条件亦有具体规定，可以作为审查的参考。

（2）要正确区别一般拆迁安置补偿裁决与过渡性裁决审查要件的不同，尤其要避免未来房地部门以法院判决认定的实施作为实体补偿安置裁决的依据，而导致新旧诉讼认定事实可能不同引发的被动。有的法院是按照安置补偿裁决的审查标准审理过渡性裁决案件，仍对被拆迁房屋的评估结论、被拆迁房屋面积的认定、拆迁人提供的安置方案等事项进行审查，而疏于对裁决是否符合“先拆迁腾地、后处理纠纷”原则的审核，以致审查内容以审理对象错位。更主要的是，相关拆迁安置补偿实体内容经法院审查认定，房屋拆迁管理部门以法院判决认定的事实作为实体安置补偿裁决的依据，被拆迁人再起诉新的裁决，一旦曾经认定的相关事项与客观实际确有出入，反而造成法院案件审理的被动。

3、对合法性审查与民事意思自治关系的处理不尽稳妥。

（1）要正确理解拆迁裁决标准的法定底线与民事拆迁双方优惠操作的非禁止。

在一起案例中，第三人因旧区改造新建商住楼项目在原告房屋所在地实施拆迁。原告系患脑梗塞享受低保的孤老，弟弟系精神疾病患者，外甥系未成年人，三人户口均登记在被拆迁房屋内。被拆迁房屋在市中心，建筑面积45平方米，房屋评估加为186330元（2003年5月评估），2007年2月被告作出裁决，由第三人提供宝山区月浦三村77.84平方米安置被告等三人，原告支付44075元房屋差价款。判决书认定，审理中，第三人表示出对于对原告家庭具体情况的考虑，可以全部免除原告超价值标准房屋调换需补差价；如撇开裁决，现第三人愿意提供100万左右的两套房屋安置原告户。被告表示裁决前就清楚原告家庭的情况，但裁决时没有办法考虑原告家庭困难的因素，只能根据《拆迁细则》及相关规定进行裁决。因原告未接受第三人提出的条件，原审判决维持被告所作的裁决。这起裁决案件貌似合法，但客观上有违公平正义的法治原则。房屋拆迁裁决虽属于具体行政行为，但裁决的对象仍是拆迁人与被拆迁人之间的房屋拆迁安置补偿民事争议。所以，作为房屋拆迁管理机关的区房地局在进行裁决过程中，除应依据《拆迁条例》及其相关规章、规范性文件外，其他处理民事争议的法律原则也应一并予以遵守，应当充分尊重当事人的意思表示。《拆迁条例》等法律规范设定的安置补偿标准是被拆迁人所能取得补偿的最低底线，法律并不禁止拆迁人提供更优惠的安置补偿方案补偿被拆迁人。拆迁人在与被拆迁人协商过程中的承诺，应该可以作为裁决的依据。

（2）法院审理裁决案件在审查行政行为合法性的基础上，更应着眼于解决裁决所涉的拆迁双方的民事争议。

诉讼中，拆迁人已明确表示免除被拆迁人支付房屋差价款义务或赋予被拆迁人相关权力的，法院应予准许。除拆迁双方在诉讼中达成协议，原告申请撤诉外，一般有两种处理方式，一种是对拆迁人同意免除支付差价款主张予以确认，而后判决驳回原告的诉讼请求；另一种为判决维持被诉的房屋拆迁裁决，但明确因拆迁人同意免除支付差价款义务，该部分不再执行。

4、对拆迁裁决案件相关证据的审查和认定不细致，没有讲清证据采信的依据，导致当事人反复申诉。

一起拆迁案件中，由于被拆迁的房屋存有历史遗留问题，权利人没有取得房地产权证。根据区房地局某街道房地办事处资料记载，该房屋建筑面积32.7平方米，公用部位为灶间。后区房地产测绘中心对该房屋作出房屋土地权属调查报告，确定该房屋二层居住部位建筑面积31.45平方米，灶间3.52平方米，建筑面积34.97平方米。区房地局作出房屋拆迁裁决，没有采用区房地产测绘中心调查报告确定的房屋面积，而是以房地办事处资料记载的居住房屋32.7平方米，加灶间面积3.52平方米，认定被拆迁房屋建筑面积36、22平方米。被拆迁人不服，申请复议。复议期间，区房地产测绘中心又重新作出《房屋土地权属调查报告》，在原二层住房建筑面积31.45平方米，一层灶间3.52平方米不变的情况下，增加了楼梯面积1.02平方米，共计房屋建筑面积为35.99平方米。这样一套房屋，不同的部门前后认定了三个不一致的建筑面积。原审法院裁决认定事实，适用法律，执法程序正确为由，判决维持了被诉具体行政行为。而事实上，裁决认定的被拆迁人房屋的建筑面积与相应的证据并不对应，原审法院对此未做仔细审查核定，仅以裁决认定的面积系从有利于被拆迁人考虑，没有侵害被拆迁人的合法权益为由，简单判决维持裁决，是难以让人信服的。因为如果从保护被拆迁人利益最大化角度考虑，就应该按居住部位房屋建筑面积32.7平方米，灶间3.52平方米，楼梯面积1.02平方米，合计应为37.24平方米，也不是裁决认定的36.22平方米。被拆迁人正是抓住被拆迁房屋面积认定证据不足这一点，认为原审判决认定事实不清，反复向法院提出再审申请。也正是原判证据不充分的瑕疵存在，造成我们复查中的被动。

5、对裁决申请人的主体资格审查不严，裁决的合法性受到质疑。

按照《拆迁细则》第二十九条的规定，建设项目在拆迁期限内发生转让，应当经区、县房地局同意后，办理房屋拆迁许可变更手续。原建设单位在转让建设项目后，实际已不具有拆迁人资格。可是我们发现有的裁决案件，房屋拆迁许可核定的建设单位已将建设项目转让给他人，房地局也核发了新的土地使用权证，事隔一年，原建设单位又向区房地局申请拆迁裁决，区房地局仍作出裁决。诉讼中，原告提出异议，原审法院没有进行审查，也未在判决书中针对原告的异议阐述不予支持的理由。二审法院亦只是简单的根据房屋拆迁许可的记载，认定原建设单位具有拆迁人资格，回避了土地建设项目转让的实施。我们认为，在建设项目已转让的情况下原审法院仍按原来的房屋拆迁许可确定拆迁人资格与法不符。

此外，有的裁决只确定了补偿款的金额，没有计算的方式，法院判决也只是简单的照抄，倒置因计算方式不当，造成确定的补偿款金额不准确，或被拆迁人对补偿金额不认可等等，对此，也应予以重视。

三、工伤认定案件方面

1、实体处理方面存在的问题：个别法院对区别被告负举证责任与用人单位负举证责任的尺度把握不够准确，简单以被告未能举证而忽视法院应有的证据审查与分析职责。

《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任，显然，用人单位负举证责任的理解无论是处理程序还是举证范围都有别于《行政诉讼法》规定的被告负举证责任，用人单位对是否不构成工伤负举证责任不能替代行政机关对工伤认定行政行为所应负的举证责任。被告在行政诉讼中被诉具体行政行为所负举证责任的范围要比用人单位在工伤认定程序中负的举证责任宽泛，即使用人单位不能举证证明受害人不是工伤，也不能据此直接确认被告所作的工伤认定必然合法。金山法院[2007]金行初字1号行政判决较好地把握了两者的关系。受害人刘某某系黎事公司职工，2006年5月3日10时许接到公司通知加班的电话后，即骑自行车去单位，途中被机动车撞击导致颅脑损伤当场死亡。金山区劳动局认定刘某某所受伤害为工伤。黎事公司诉称，公司通知刘某某中午12点到公司，事故发生在上午10∶10许，从刘的住处到单位骑车只需20分钟左右，故刘某某发生交通事故与其上班无关。金山法院经审理认为，金山区劳动局在做出刘某某工伤认定前对黎事公司进行了调查，黎事公司作为用人单位明知其负有举证责任，但在工伤认定过程中未举证。刘某某是否在上班途中发生交通事故是本案争议的焦点。金山劳动局提供的黎事公司小灵通用户信息摘录、死者刘某某丈夫的移动电话通话记录及对黎事公司职工的调查笔录等证据，足以证明事发当天上午10时，公司通过王某某与刘某某电话联系，通知其上班的事实，且与刘某某10:10发生交通事故的时间相吻合。庭审中，黎事公司职工王某某陈述其通知缪某某马上上班，通知刘某某12时上班。对此，法院认为，王某某系公司职工，与公司有利害关系，缪某某与刘某某劳动报酬大致相同，根根据黎事公司当天业务的实际情况，王某某的陈述缺乏合理性，其证词证明效力较低。刘某某的外甥女李某与刘某某同时出门，也在交通事故中受伤，在公安交警部门调查时，李陈述了刘某某系接到公司要求马上上班的通知后骑车出门的事实，该调查笔录制作时间距离施法时间较短，且由交警部门制作，该证词可信度较高。刘某某与缪某某同一时间接到公司电话，缪的证词也证明公司通知其马上上班，故黎事公司称其通知刘某某12时上班的主张，缺乏充分的证据予以证明，法院不予采信。应该说，这份判决对证据的分析比较到位，对用人单位的举证责任的承担和被告应负的举证责任分别作了阐明，说理与结果统一，令人信服。

2、程序上的问题：案件所列当事人与诉讼法的规定不相符，受伤职工本人未列为原告第三人。

根据《工伤保险条例》第十七条的规定，用人单位未按规定提出工伤认定申请的，工商职工或其直系亲属、工会组织可以直接向劳动保证行政部门提出工伤认定的申请。所以，在工伤认定程序中，用人单位、受伤害职工或其直系亲属以及工会组织都可以作为申请主体。但是，如果受伤害职工本人未死亡，那么，在诉讼程序中应该将其列为当事人。用人单位起诉的，受伤职工应为第三人，受伤职工不服工伤认定的，无论其是否是工伤认定程序中的申请人，均可作为原告起诉。现在我们发现，有的法院在相关案件中，只是将提出申请的受伤职工直系亲属列为当事人，没有通知职工本人参加诉讼，这与诉讼法的规定不服，应引起注意。