【发布部门】上海市高级人民法院【发布日期】2019.05.29【实施日期】2019.05.29【效力级别】地方司法文件

案例一 杨某诉上海市普陀区人民政府房屋征收补偿决定上诉案

一、基本案情

被征收人杨某所有的被征收房屋有一本产权证，但该产权证标注有两条房屋信息，分别是：幢号1底层南间9.61平方米、幢号2全幢11.88平方米。该区住房保障和房屋管理局曾在书面答复杨某关于限购问题的咨询时，指出其所有的房屋虽记载在一本产权证内，但登记簿中为两个权属单元（两套房），杨某属于被限购对象。在此次房屋征收中，杨某以此为依据要求按照两套住房进行征收补偿，征收部门则主张以产证为依据按照一套房进行征收补偿，遂产生争议。征收双方未能就征收补偿达成协议，2016年8月10日该区政府对杨某按照一套房的标准，作出房屋征收补偿决定，杨某不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被诉征补决定。一审法院组织当事人进行调解但没有成功，后以房屋征收部门按照“一证一户”进行征收符合征收政策为由，判决驳回杨某的诉讼请求。杨某不服，向上海高院提起上诉，经二审法院再次调解，征收双方达成调解协议，二审法院制作行政调解书，促成征收补偿和限购答复争议同步化解。律师

二、协调化解的主要作法

（一）先行研判促进协调和解的必要与可能。在本案中，房屋征收部门按照“一证一户”的标准作出被诉征补决定符合征收政策，但与限购答复内容相冲突。一审期间政府部门明确表示限购答复存有不当。本案交织着征收补偿与限购答复两个既独立又关联的争议，仅就征收补偿问题作出判决，争议将依然存在并可能引发新的诉讼，合议庭经研判认为本案具有调解的必要和可能。

（二）与一审法院沟通，在一审的基础上拟定新的调解方案。二审法院与一审法院积极沟通，了解一审法院调解的进度和难点。多次组织当事人沟通真实需求，拟定的调解方案在坚持“一证一户”合法性底线的同时，适当考虑弥补杨某因错误限购答复可能造成的损失；二审法院通过辩法析理，说服被征收人接受新方案的同时向征收部门制发《关于协助实质化解杨某户征收补偿行政争议的建议函》，阐释实质化解该户行政争议的理由、具体方案以及工作步骤，供征收部门作为调整安置补偿方案的抓手。

（三）及时组织双方签约，确保调解方案落地。待双方达成共识以后，承办法官在第一时间组织双方签订调解笔录。为避免出现当事人反悔等影响后期执行的情况，特地将调解地点选在征收基地，并明确调解笔录内容因各方当事人签字即具有法律效力。调解笔录签订后，即就地组织征收双方签订新的征收补偿安置协议，并且将原有住房的交房手续一并完成。鉴于部分涉及化解限购答复争议的调解内容未在安置补偿协议中体现，二审法院根据双方当事人的要求，按照行政诉讼法第六十条的规定制作了行政调解书，确保了调解内容的强制力和执行性。承办法官持续跟踪协议履行情况，征收部门加快工作节奏，确保杨某在农历新年前提前拿到差价款。

（四）主要工作成效。本案行政争议得到实质性化解，达到了“调解、签约、交房”同步完成，征收补偿和限购答复争议同步化解的良好效果。征收部门在调解笔录中高度评价法院深入基层，服务大局，为化解征收补偿争议所付出的努力。被征收人杨某为赞扬法院心系百姓、司法为民的工作作风，特意送来“敬业正直、为民解忧”的锦旗，以示感谢。

三、典型意义

二审法院要充分重视一审的调解工作，上下级法院要充分沟通、保持联动，了解各方当事人的真实诉求，拟定合理的调解方案。法院根据情况向政府部门发送协助实质化解行政争议建议函，阐明实质化解行政争议的理由和建议方案，可为政府部门接受调解方案提供重要抓手。征收补偿协议的签订需要利用专门的软件系统，本案中，法院将调解笔录的签订地点选在征收基地，可以调解笔录签订的同时即组织征收双方签订新的征收补偿安置协议，促成“签约、交房”同步完成，最大限度避免了协议履行过程中可能发生的新争议。本案通过制作行政调解书，赋予调解内同予法律效力，充分保障了行政争议实质性解决的效果。

案例二 陈某诉上海市浦东新区市场监督管理局投诉举报申请再审案

一、基本案情

浦东市场监管局于2016年7月收到陈某投诉，反映其于2015年6月购买了A公司某型号手机，后经该品牌手机官方网站查询，发现输入序列号后显示该手机“已更换过”，故认为自己买到的是翻新设备，A公司的行为存在欺诈，违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条的规定，陈某就此投诉举报，请求浦东市场监管局对此情况予以核实，并责令A公司增加赔偿陈某受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款的三倍。2016年8月，浦东市场监管局组织陈某与A公司进行调解，因双方未达成一致而终止调解。期间，A公司向浦东市场监管局提供了《情况说明》、产品信息、产品运送信息等材料，称陈某查询到的信息显示系A公司内部系统错误导致，经过修复后已可以显示正确的信息，陈某购买的是全新手机。2016年8月9日，浦东市场监管局作出被诉答复，认为现无证据证明A公司销售手机的行为涉嫌违法，故决定不予立案。相关答复书依法送达陈某，陈某不服诉至法院。在一审法院判决驳回陈某的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉，维持原判之后，陈某向上海高院提出再审申请。该行政申诉案件经法院协调化解，陈某与A公司就手机赔偿事宜达成和解，陈某向法院申请撤回再审申请，争议得到妥善解决。

二、协调化解的主要做法

（一）找寻问题症结，明确实质争议。本案当事人因对区市场监管局的投诉处理决定不服而提起诉讼，但仔细分析这类诉求，可以发现当事人对行政机关投诉处理决定的异议，实质上是其作为消费者在投诉举报之后因与商家无法达成赔偿解决方案而进一步产生的争议。只要作为实质性问题的消费者权益保护民事争议得到解决，行政争议便可迎刃而解。在该案的审理过程中，承办法官在阅卷之后察觉到陈某与A公司并未得到解决，可能尚有民事争议在处理过程中，随即通过“审判案件查询系统”检索当事人之间是否存在民事诉讼。经检索发现，陈某与A公司确实正有相关民事赔偿纠纷在浦东法院审理中。承办人当即与浦东法院民事法官进行联系，了解相关案情，不仅发现了问题的症结，而且找到了案件协调的突破口，初步确立了“以调为策、行民联动”的案件处理方案。

（二）行民相互借力，上下联动化解。一般情况下，行民交叉案件中行政争议的实质性解决往往有赖于民事争议的先行解决。但在投诉举报类行政案件中，这类行政争议的协调化解反而可以进一步推动消费者权益保护争议的解决。因此，在处理这类行民交叉案件时，行政诉讼和民事诉讼可以“相互借力、巧妙发力、形成合力”，从而达到四两拨千斤的效果。承办法官在与浦东法院民事法官取得联系后得知，陈某与A公司的民事诉讼，虽然调解是最佳的处理方案，但该民事案件经过三次调解，双方始终无法达成调解意向，调解工作陷入僵局，迫切需要调整思路，借助第三方力量促成矛盾化解。行政案件和民事案件的承办法官经过多次研究、反复协商，确定了“相互借力、上下联动”的化解方案。两案最终在高院进行了相关协调工作，取得了预期的效果。

（三）掌握真实想法，拟定协调预案。承办法官通过事先多次与当事人推心置腹的谈话，了解到陈某提起民事、行政等多个诉讼的真实原因其实是：其与妻子新婚蜜月旅行时用涉案的手机拍摄了大量珍贵的照片，在发现手机损坏无法开机之后，随即前往A公司要求维修，但得到的回复却是该手机“已更换过”，无法维修。事后，A公司承认“已更换过”的信息显示系A公司内部系统错误导致。在此情况下，陈某恼羞成怒，继而不断投诉举报，并提起多个诉讼。了解了这一背景情况，承办法官在做化解工作时有意识地从当事人的立场、角度、心情出发进行劝说，缓解其激烈情绪。最终，当事人表达了其最终目的还是想恢复手机里珍贵的照片，只要能修复其手机，其愿意调解并撤诉。在无法恢复照片的情况下，其希望A公司在对其进行赔偿的同时能够让其保留该手机，待今后技术发展后再进行数据恢复。通过沟通，承办法官掌握了当事人这一真实且较为合理的实质性诉请后，随即通过民事法官向A公司反映情况，释明利弊关系，在正式展开化解工作前拟定了可行的化解方案和详细的工作预案。

（四）行政领导出庭，力促争议解决。行政机关负责人出庭应诉不仅是法定义务，更是化解行政争议的有效方法。在拟定该案协调化解方案时，承办法官向被申请人浦东新区市场监管局提出了希望处理该起消费者投诉举报纠纷的该局下属的市场监管所负责人到法院参加调解的要求。调解当日，在已经基本达成调解意向却因一小环节而可能无法进行下去的情况下，市场监管所负责人当场决定优化调解方案，该案纠纷最终在行政机关负责人的积极参与下，得以圆满的协调化解，具体调解方案是：1、涉案手机一个归陈某所有；2、A公司自愿补偿陈某手机价值的一半金额；3、陈某向浦东法院撤回民事案件的起诉、向高院撤回再审申诉申请。

三、典型意义

该案为一起典型的涉及投诉举报的市场监督管理行政案件。法官在开展协调化解工作时较好地把握了这类案件的特点，即当事人对行政机关投诉处理决定的异议，其实质往往是其作为消费者因与商家无法达成赔偿解决方案而进一步产生的争议。只要消费者权益保护民事争议得到解决，行政争议便可迎刃而解，反之，行政争议的协调化解也有利于推动消费者权益保护纠纷的解决。该案在开展协调化解工作之前，掌握了当事人的真实诉求，在协调化解中行政诉讼和民事诉讼“相互借力、巧妙发力、形成合力”，再加上行政机关负责人出庭“助力”，最终的处理结果实现了法律效果和社会效果的双统一。

案例三 叶某等诉上海市松江区泗泾镇人民政府行政强制上诉案

一、基本案情

2017年3月，泗泾镇政府以松江区泗泾镇生态环境综合整治领导小组办公室名义发布《工业园区各企业告知书》，告知园区内各企业，根据市级生态环境综合整治要求及泗泾镇工业区管理有关规定，所有存在违法排污或未做环评的企业，即日起一律停止生产，并于2017年3月31日前彻底关闭搬离，对逾期不搬并屡劝不改的业主及租客将联合相关职能部门共同执法，并采取强制措施，后果自负。叶某等系前述告知所针对园区内的厂房业主，其对上述告知书不服，遂分别诉至松江法院，请求判决确认该告知违法。松江法院一审审理后认为，被诉告知的对象是松江区泗泾镇工业园区各企业，并不仅针对几位业主，且该告知书对相关业主的合法权益明显不产生实际影响，遂裁定驳回起诉。叶某等不服，上诉至上海一中院。上海一中院审理后认为，被诉告知系泗泾镇政府基于特定行政管理目的，对特定对象作出的具有明确义务内容的行为，具有行政行为特征，对相对人的权利义务产生实际影响，且事实上该告知已经得到执行，原审裁定驳回起诉确有不当，遂予撤销，指令原审法院继续审理。该案实体审理中，松江法院认定被诉告知属于实质意义上的行政命令，该命令超越了泗泾镇政府的法定职权，且认定事实不清，未依法适用法律，程序违法，遂判决确认违法。二审法院维持原判。

二、协调化解的主要做法

（一）立足案件事实，准确界定被诉告知性质。上海一中院在审理裁定上诉案件的过程中，首先立足于查清案件事实。合议庭对案件进行审查后，形成了与一审法院不同的意见。为进一步确认被诉告知的性质及实际效力，合议庭还实地走访了现场，而现场走访的结果也进一步巩固了合议庭的意见。此时，合议庭对案件定性已经做到心中有数。

（二）考虑案件影响，努力搭建沟通协调平台。因被诉告知涉及面较广，虽然案件事实已经查清，但为尽可能减少各方讼累，并找到整体问题的解决方案，合议庭在审理过程中仍多次组织双方进行沟通协调，在协调过程中，也对案件性质等问题对双方进行了充分释明。但因双方各自主张存在差距，未能达成一致。

（三）避免久拖不决，果断以裁判促沟通。双方谈判出现僵局，合议庭评议后认为有必要根据已查明事实，果断作出裁定，并在裁定中充分说明理由，及时向争议各方明确人民法院的态度，以裁定作示范，以裁定促和解。

案件的后续发展表明，这种果断“让靴子落地”的处理，实现了预期目的。一方面，通过将上述个案纳入实体审理并作出判决，对后续其他业主问题的处理会直接产生示范效应，避免了讼累。另一方面，法院在对被诉告知进行实体审理过程中，认同本案生效裁定的意见，使各方进一步明确了诉讼预期，降低了对抗，并开始本着相互理解及务实的态度开展了新一轮协商。政府方面明确表示后续将依法推进整治工作，并愿意就产生的纠纷积极与业主进行协商，同时也希望能够借此契机找到解决整体问题的一揽子方案；而业主方面则表示理解并愿意配合政府的整治工作。

三、典型意义

一般情况下，对行政争议双方的沟通协调，以及争议的最终化解都发生在案件审理过程中。然而，囿于争议双方对自身利益的期许及可能的诉讼风险存在不同认知，协调工作经常久久不能取得进展，最终只能以判决结案，而争议并不能获得实质化解。此时，如能果断地以裁判促协调，反而会有利于将案件带出“死胡同”，这正是本案的典型意义所在。对于讼争双方各执己见，但同时又有大量同类争议尚未进入诉讼的案件，只要案件事实清楚，法律适用并无异议，可以转换思路，及时作出裁判，并在裁判中加强说理，这样做能够从根本上分清是非，为行政机关的后续工作提供明确导向，也使相对人明确自身合法权益的边界，增进对行政机关工作的理解。此时，裁判的作出，不但不会消除双方沟通协调的空间，反而会使双方更为务实，产生更强的沟通意愿，并增强沟通效果。所形成的解决方案则会对类似争议的当事人产生显著的示范效应，在避免其讼累的同时，也能促进更大范围内争议的化解。律师

案例四 上海卫泰酒店用品有限公司诉上海市宝山区发改委、经济委员会等行政给付上诉案

一、基本案情

上海卫泰酒店用品有限公司（以下简称“卫泰公司”）是一家经营酒店用品的民营企业，为响应政府产业结构调整的相关政策，于2014年停止使用两台锅炉并将之报废，继而关停企业。2015年，该企业填写了《区结构调整产业升级项目资金申请表》，申请扶持资金。经镇人民政府初审、区经济委员会上报，区发改委会作出一份《通知》，认定该企业扶持节能减排资金19万元，但因该企业曾受到环保处罚而暂缓扶持。该企业不服，认为其关停企业，属于产业结构调整，而非节能减排，应当按照《上海市产业结构调整专项补助办法》发放补助，遂起诉要求撤销该《通知》中对其扶持节能减排资金19万元及暂缓扶持的决定，并重新作出产业结构调整专项补助资金409万元的决定。一审法院认为，卫泰公司于2013年1月受到环保处罚，并非近一年内被处罚，故区发改委决定暂缓对卫泰公司扶持无事实依据，遂判决撤销《通知》中暂缓扶持的决定，驳回卫泰公司的其他诉讼请求。卫泰公司不服判决提起上诉，请求支持其在一审中的全部诉讼请求。

二、协调化解的主要做法

（一）掌握关联案件，理清诉讼争点。二审法官首先约谈双方当事人，了解到本案已是卫泰公司就该纠纷提起的第七起行政诉讼案件。卫泰公司称，其在一起诉讼中被告知需提出上海市产业结构调整专项补助资金申请，2016年8月，当卫泰公司向区经济委员会提出申请后又被告知，企业提出申请时政策文件已经于2015年底失效故无法受理。区发改委等则认为，卫泰公司并不符合可以享受上海市产业结构调整专项补助资金的条件。约谈结束后，二审法官发现在系列案件中，相关职能部门工作人员与企业间缺乏及时有效的沟通，双方信息不对称，对政策解读存在偏差，导致卫泰公司对关停后的扶持资金期许过高，由此引发了长达三年之久的信访矛盾和涉诉纷争，卫泰公司不仅未能及时享受扶持资金，还造成负担的增加和损失的扩大。本案审理的关键在于准确把握行政法的基本原则之一--信赖保护原则，卫泰公司为了响应政府产业结构调整的相关政策，停止使用两台锅炉并将之报废，继而关停企业，是基于相信政府可以按照政策规定给予其相应的资金补助。作为相关职能部门在履职过程中应当主动对接服务，及时解读释明政策，相互沟通掌握信息，让政策得以贯彻落实，让企业获得扶持补助，让行政相对人的信赖利益得以实现。

（二）以与行政机关负责同志直接沟通为重要路径，以发送协助化解矛盾建议函为主要抓手。在案件审理过程中，二审法官反复、多次与区发改委及镇政府等职能部门的主要负责人和代理律师沟通，同时与政府法制部门取得联系，由其进一步向相关职能部门负责人辨法析理，法制部门对法院的意见高度重视，会同职能部门较快地提出初步化解方案。另外，二审法官向卫泰公司了解了企业的实际困难，探询了卫泰公司的真实诉求。二审法官对卫泰公司历时三年涉诉信访积累的负面情绪进行了疏导排解，让区发改委等对相关政策给出进一步的解读释明。两个月后，卫泰公司最终降低诉求，愿意接受19万元节能减排扶持资金，及一次性补贴30余万元，共计50万元的和解方案，并承诺就此案结事了，息诉罢访。为确保和解方案落实到位，二审法院分别向区发改委和镇政府发送《协助化解矛盾建议函》，得到了行政机关的积极回应，并足额支付了上述款项，本案争议终得妥善解决，卫泰公司向二审法院申请撤回上诉，法院裁定准许。

三、典型意义

近来年，随着本市产业升级、经济转型的不断推进，市、区相继出台支持产业“调结构、促转型”的相关政策与规定。实践中，行政机关往往以补助金等形式引导相关企业主动淘汰落后产能，相关企业对落后产能采取“关停并转”措施后，即可申请补助金。若发生争议，尤其需要强调对信赖保护原则的准确运用，这是法律对行政机关依法行政的基本要求，也是法院为民营经济发展提供有力司法服务和保障一个重要的着力点，法官的居中协调化解可以有效助力该争议的妥善解决。

案例五 邵某诉上海市不动产登记局房屋登记上诉案

一、基本案情

邵某母亲遗留有座落青浦区练塘镇的某房屋（以下简称“涉案房屋”），1994年8月私房落政发还了产权。2001年7月，邵某母亲去世。2003年12月邵某父亲去世。2018年1月，邵某以其父母唯一儿子身份，持私房落政发还产权通知书，申请涉案房屋继承登记。同月，市不动产登记局以邵某不能提供涉案房屋的不动产权证书为由，不予受理。邵某不服，诉至法院。一审法院经审理认为，邵某未提供涉案房屋权属证明，判决驳回了邵某的诉讼请求。邵某不服，上诉至上海三中院。

二、协调化解的主要做法

二审中，三中院院长亲自担任审判长。合议庭通过找当事人谈话，了解到从现有的不动产登记查阅系统中无法查到涉案房屋信息，但涉案房屋建造于解放前，至今已几十年，查阅系统是否将老旧房屋的登记情况纳入，需要再确认，本案存有诸多蹊跷。合议庭将案件审理切入口聚焦到了从落实私房政策发还产权后至今邵某父母到底有没有去办理过产权登记这一基础事实上，由此去查探去发现被隐藏的案件真实。

为此，合议庭经多次与市不动产登记局沟通，将疑点问题一一提出，这引起了市不动产登记局领导的重视，主动派人到实地核查了涉案房屋的有关情况，然而由于所在的街道名称、门牌号几经变革，给查证工作带来了很大困难。最终，通过走访了相关居委会、派出所、房管所等部门，在翻查了大量历史资料后，终于查询到邵某母亲已经于1995年办理了涉案房屋所有权证，且该房屋门牌号现已发生了变更。至此，行政行为认定的事实出现重大翻转。

庭审中，合议庭首次运用上海三中院自行开发的“电子卷宗庭审多方批注系统”，通过证据开示，在法庭内还原了涉案房屋的现场状况，查实了涉案房屋房屋所有权证颁发以及房屋门牌号变化等情况，使得原本常年居住于无锡的邵某对于涉案房屋前世今生得以清晰地了解，案审出现了重大转机。

经合议庭积极协调，市不动产登记局局长在二审庭审中出庭应诉过程中，向邵某陈述了相关情况，详细解释了办理不动产继承登记的法定途径和条件，并当庭表示将重新受理邵某的继承登记申请。邵某表示通过庭审为其搭建了很好的与行政机关面对面沟通的平台，且行政机关负责人出庭应诉为其解惑，其诉讼目的已经达到，没有诉讼必要，当庭申请撤回上诉和原审起诉。合议庭经当庭评议后，予以准许。庭审后，审判长就本案审理进行法律释明，特别指出，如果行政过程中能够积极全面查实涉案房屋的相关资料，行政争议可以得到避免。对此，双方均予以认可。

三、典型意义

本案涉及私房历史遗留问题，相关争议具有社会普遍性和民生权益维护的现实性。特别是在行政机关掌握相关登记信息资料的情况下，当事人的权益保障必须依赖于行政机关的有所作为才能实现。

本案圆满解决，主要从三方面展开：一是发现案情蹊跷，重新调整审理思路。合议庭仔细审阅案卷材料后发现邵某对涉案房屋的继承权具有唯一性无疑，但其对涉案房屋原权利登记举证不能却非因其自身原因。二是搭建沟通平台，积极协调实现实质性化解重大突破。考虑到涉案房屋的具体特殊情况，合议庭力求行政机关主动作为，最终查明事实。三是司法与行政依法互动效果良好。负责人出庭应诉释法解惑，庭审信息化还原事实，三方面对面沟通效果彰显。在此基础上，为该类案件行政争议的实质性化解提供了典范。

该案既通过最高人民法院互联网庭审直播，又得到了本市电视新闻频道的积极报道，彰显法律效果和社会效果。

案例六 SAOR要求上海市出入境管理局履行补办签证法定职责上诉案

一、基本案情

SAOR为未成年人，父亲为美国人，母亲为美籍华人，现其父母双方均在中国境内居住。SAOR的旧护照系由其母亲办理并予以保管，旧护照上盖有有效居留签证，至2018年7月31日到期。因SAOR的父母发生婚姻家庭矛盾，父亲将S的旧护照向美国领事馆申报遗失，并领取了新护照。为此，SAOR向市出入境管理局申请在其新护照上办理居留签证，市出入境管理局经审核认为其护照信息不真实，决定不予办理。SAOR为此提出了要求市出入境管理局履行补办签证职责之诉。SAOR不服一审不予立案的裁定，向上海三中院提出上诉。

二、协调化解的主要做法

（一）推进院庭长直接办案机制，切实发挥示范引领作用。由于本案案件类型新颖，同时又有涉外因素，属于行政诉讼法所规定的本辖区内重大、复杂案件，故由行政一庭庭长担任审判长组成合议庭进行审理，并在案审过程中高度重视积极开展行政争议的实质性化解工作。

（二）深入研判案情、立足案件事实、把握纠纷症结，提升纠纷化解实效。合议庭通过详细查阅案卷、组织SAOR的法定代理人及其委托代理人来院谈话、与市出入境管理局沟通联系等工作的开展，详细查明了案件事实、实质诉求以及影响本案争议解决的症结因素。一方面，在本案二审审理程序中，由于SAOR的旧护照已经到期，其在一审中补办签证的诉请已无实际意义，在二审中的实质诉求已经转变为要求市出入境管理局为SAOR在其新护照上办理居留签证手续。在此情形之下，SAOR要求解决其合法居留问题的诉求具有一定的合理性。如果本案争议未予妥善解决，则SAOR面临的合法居留、出入境问题均因该争议问题的悬而未决而引发新的矛盾和纠纷，其父亲甚至认为市出入境管理局的不予办理行政行为限制了SAOR作为美国人的人权。该案如果以不属于人民法院受案范围为由简单一裁了之，有可能引发不必要的外事纠纷。另一方面，而市出入境管理局称，如仅凭父亲一方的申请为SAOR补办签证将导致对母亲抚养权益等产生不利影响，SAOR的母亲可能将提出诉讼，存在法律风险。

（三）积极构筑司法行政联动会商平台，促成行政争议实质解决。在对相关法理和情理进行综合考量的基础上，合议庭认为在S的父母离婚及抚养权争议未决的情况下，审慎选择一条能够兼顾各方和相关利害关系人利益的解决方案，有利于本案的实质争议解决。合议庭以此为突破口，积极启动了与市出入境管理局的沟通会商机制。本案中，经过上海三中院与市出入境管理局的沟通协调，由市出入境管理局组织SAOR的父母谈话，化解SAOR的父母在办理本案SAOR居留签证上的矛盾。SAOR的父母最终表示，待其夫妻双方离婚抚养权争议彻底解决之前，同意由其二人共同至市出入境管理局办理SAOR离境的申请，从而避免各方所担忧的风险发生。市出入境管理局为SAOR在其新护照上办理了居留许可手续，最终有效解决了SAOR的合法居留问题。SAOR的父亲向法院表示感谢，并以本案诉讼目的已经达到、无继续诉讼必要为由代理SAOR撤回本案上诉，上海三中院经审查依法予以准许。律师

三、典型意义

本案行政争议的实质性化解不仅是上海三中院在探索行政争议实质性解决机制方面的又一次实践成果展示，更是新时代的人民法院行政争议实质性化解工作实效的一个缩影。本案行政争议的实质性化解，有效避免了一起潜在的外事纠纷，同时实现了行政诉讼的立法目的，维护了我国司法权威，树立了我国司法公信力，赢得了当事人的尊重和感谢，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。

案例七 吴某诉上海市徐汇区规划和土地管理局责令交地决定案

一、基本案情

吴某于1992年购买了本市徐汇区A地块一间私房，其后一直居住使用该房屋。1987年原上海市土地管理局颁发《关于批准B园扩建征地拆迁的通知》，该房屋位于被征地范围内。2015年徐汇规土局将拟定的A地块征地房屋补偿方案予以公告，徐汇区政府批准上述征地房屋补偿方案，由徐汇征补中心负责该地块征地房屋补偿工作。因吴某认为其房屋所在土地早已经完成了国有化，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定进行补偿，所以未能和徐汇征补中心达成协议，故徐汇规土局于2018年作出责令交出土地决定书。因征地补偿事宜吴某先后向上海市各级法院提起了近十起诉讼，其在本案中，向上铁法院请求撤销该责令交出土地决定书。

二、协调化解的主要做法

上铁法院在本案审理过程中充分发挥行政审判职能，依法维护行政相对人合法权益，防止矛盾激化；解决与征地补偿相关联的一系列争议，促进社会和谐稳定；增进民众对人民法院公平正义的认同感，普及守法意识。其主要做法是：

（一）召开庭前会议，摸清争议根本，缓和对立情绪。因吴某为补偿事宜奔波多年，对行政机关有抵触情绪，故法院组织各方当事人召开庭前会议，通过主动询问方式引导徐汇规土局针对吴某质疑事实及政策问题作出解答。吴某称，据其调查A地块并不在1987年批准征地范围内，他也坦言征收对老百姓是好事，但是对于因土地性质不同所导致的补偿利益差异无法接受，而且他有两个子女，根据补偿方案可以购买两套徐汇区安置房。为回应吴某疑问，徐汇规土局当场出示1987年征地批文附图，经与地图对比，能够清晰看到A地块在附图征地范围内。徐汇规土局陈述A地块土地在1987年被征收后一直未实施房屋补偿，属于《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》规定的“已征未补”土地，而吴某及其家人均具有城市户籍，非该地块集体经济组织成员，故无法购买提供给原农村村民的就近房源。吴某表示部分接受徐汇规土局观点，但仍坚持认为补偿利益偏低。

（二）耐心听取陈述，共情取得信任，分析利弊得失。庭前会议结束后，合议庭成员拿出纸笔给吴某仔细算了一笔账：吴某房屋建筑面积为16.43平方米，徐汇规土局根据补偿方案认定吴某户补偿面积为40平方米，据此计算得到的房屋补偿款、购房补贴、房屋装饰补偿款合计80余万元，如能顺利签约，另有奖励费及安置期房过渡费补贴，整个补偿利益接近100万元，单价已经接近中环内新建商品房的购置价。此时，吴某已觉得法院言之有理。合议庭成员又设身处地结合补偿方案中不同安置房屋单价及房型，引导吴某理性作出选择，保障利益最大化，并释明继续诉讼可能产生的一系列法律后果。

（三）搭建解纷平台，多方沟通协调，促成协议签订。谈话结束后，合议庭立即将吴某意向转变及要求调整安置房源的要求告知徐汇规土局，督促徐汇规土局和徐汇征补中心积极与吴某进行协商。其后，合议庭亦多次与各方联系，开展背对背调解工作，密切关注商议进展情况。经过几轮协商，吴某最终与徐汇征补中心达成一致，签订集体土地居住房屋补偿协议，订购了两套闵行区安置房屋。吴某遂向上海铁路运输法院撤回了本案起诉及其他三起关联信息公开案件的起诉，法院裁定准许吴某撤回起诉。

三、典型意义

集体土地征地补偿关乎被征地居民的重大财产权益，其中责令交地决定系为强制征收集体土地而作出的行政行为，被征地居民往往有较为激烈的对抗情绪，进而围绕征地补偿提起一系列上访、诉讼、申诉等，近年来该类纠纷呈多发趋势。在征地性质问题已有生效判决认定情形下，法院并未就案论案径行判决，而是以实质性解决争议为宗旨，以尽快维护相对人合法权益为导向，抓住核心纠纷，巧思化解路径。一方面召开庭前会议，进行释法析理，解开被征收人心结，引导其回归理性诉求；另一方面通过搭建沟通平台，签订补偿协议，化解关联系列纠纷，彻底息诉罢访。本案审理充分发挥了行政审判功能，不仅使该案及关联案件纠纷得以圆满解决，维护了被征收人合法权益，也增强了公民、法人或其他组织对行政审判的法治期待，为集体土地征地补偿树立了矛盾化解样本。

案例八 花缘服饰（上海）有限公司诉上海市浦东新区城市管理行政执法局、

上海市浦东新区人民政府环保行政处罚及行政复议案

一、基本案情

花缘服饰（上海）有限公司（以下简称“花缘公司”）为外商合资企业，于2006年5月起从事服装加工生产，并于2006年8月取得环境影响评价审批意见，至被查处未经过建设项目竣工验收。2017年4月，浦东城管局认定花缘公司在未依法报批环境影响评价文件，建设项目需要配套建设的环保设施未建成的情况下，违法进行服装加工生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，责令花缘公司停止生产，并罚款人民币六万五千元。花缘公司认为浦东城管局未听取建设项目已经过环境影响评价审批的申辩，未考虑其生产规模明显缩小，环境影响较小的事实，向浦东区政府提起行政复议，浦东区政府维持了原处罚决定。花缘公司被浦东城管局查处后，即主动纠正了违法行为，并在复议过程中通过了建设项目竣工验收。花缘公司不服，诉至浦东法院，请求撤销处罚决定及复议决定。

二、协调化解的主要做法

在明确浦东城管局认定事实错误的基础上，合议庭确定了以调解方式化解争议的方向、方法：

（一）分别沟通，掌握各方意愿。承办法官分别向各方阐述了合议庭对案件事实的基本认定，分别有所侧重地阐述了行政争议的可能走向；向行政机关阐述有关行政诉讼法的规定，使其认识到自己行为的违法之处以及可能面临的败诉后果；向花缘公司阐述其胜诉可能的同时，进一步说明行政机关仍具有重新作出处理的权力。各方听取承办法官观点后皆表达了寻求更优途径解决行政争议的意愿。

（二）顺势出击，打消各方顾虑。在明确各方有寻求更优途径解决行政争议意愿的基础上，承办法官顺势抛出该案可调解的第二方案。同时，从以调解方式结案是否符合法律规定，是否兼顾了公共利益及个人利益角度进行了阐述，在满足各方寻求更优方案的同时，打消各方尚存的顾虑。

（三）具化方案，达成各方共识。根据查明的事实，依据相应的法律规范，同时结合有关裁量的标准，承办法官首先听取了各方对于处罚幅度的意见，在尊重行政机关自由裁量权的基础上，通过明确各方初衷、利益衡量，弥合了各方本就不大的分歧。最终，在法院主持下，浦东城管局同意将处罚款额变为人民币五万元，浦东区政府予以认可，浦东法院据此制作行政调解书，花缘公司即行缴纳了罚款。

三、典型意义

（一）兼顾了环境保护的公共利益和市场经营主体的合法权益。环境保护法的目的在于保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，同时，基于行政处罚的比例原则，行政处罚应当兼顾行政目的的实现和行政相对人利益的保护，罚当其过。该案中，花缘公司被处罚后已经自行纠正了违法行为，环境保护的目的已经实现。同时，花缘公司的经营规模确比成立时大幅缩小，对环境的不利影响有限，在原有的处罚数额上有所降低与其违法的事实和情节是相符的。

（二）实质化解了行政争议，节约了各方成本。该结案方式，避免了判决撤销处罚决定及复议决定后行政争议仍处于悬而未决状态。行政机关无需再次启动调查程序，重新作出处罚决定，节约了行政执法成本；花缘公司也可免受行政处罚不确定状态的困扰，可安心生产经营；人民法院亦避免了判决结案后可能出现的上诉及因行政机关重做而引发新的诉讼的劳顿，节约了有限的司法资源。

（三）增强外资企业生产经营信心，优化了营商环境。在花缘公司投入生产的时期，先建后批、边建边批客观存在，这对吸引外资起到了一定的促进作用，行政机关在此过程中亦有一定背书。在被查处后，花缘公司即行纠正了违法行为，表明了花缘公司投资人愿意遵循中国法律进行规范经营的态度。该案以调解结案，维护了外资企业的合法权益，有利于提升外资企业对中国司法公正的认识和信心，符合优化营商环境的司法工作要求。

案例九 郁某、孙某诉上海市静安区住房保障和房屋管理局履行征收补偿职责案

一、基本案情

郁某、孙某系母子关系。位于本市静安区A房屋（私房）原系郁某丈夫、孙某父亲孙甲所有，孙甲去世后该房屋由孙甲同母异父的弟弟刘某居住。2015年5月，A房屋被纳入征收范围，征收过程中刘某向原闸北房管局提交了一份由其与郁某、孙某共同署名的“共有产权人全权代表委托书”，该局依据该委托书与刘某就A房屋签订房屋征收补偿协议，协议选择货币补偿，190万余元补偿款被刘某悉数领取完毕。因刘某所持的委托书系其私自伪造，郁某、孙某并未委托刘某办理签约事宜，为此郁某、孙某诉至法院，要求确认前述房屋征收补偿协议无效。法院经审理后判决确认该协议无效，并判令刘某返还已领取的补偿款。随后，郁某、孙某以被征收人身份多次申请静安房管局、静安区政府履行安置补偿义务，但未能得到支持。嗣后，郁某、孙某申请静安房管局履行“报请静安区政府作出征收补偿决定”的职责亦未果，遂于2018年7月向闵行法院提起行政诉讼，请求法院判令静安房管局履行上述行政职责。

二、协调化解的主要做法

闵行法院受理该案后，合议庭组织双方谈话，分别了解郁某、孙某的实际诉求和静安房管局未启动安置补偿工作的原因。郁某、孙某认为其作为房屋权利人，被他人冒名签约并领走补偿款，对此并无过错，希望通过诉讼得到应得的补偿利益，解决目前无房可住的困境；静安房管局则认为刘某冒领的补偿款虽有法院判决返还，但案件尚在执行过程中且并未执行到位，故难以开展下一步的安置补偿工作。合议庭向静安房管局释明：刘某冒名签约并领款的行为与郁某、孙某要求安置补偿并非同一法律关系，静安房管局不能因暂时无法追回款项而拒绝对被征收人履行安置补偿义务；在原有协议已被确认无效的情况下，应及时重新启动征收补偿程序。主审法官随后分别与静安房管局及征收实施单位进一步沟通，并向静安房管局发出协助化解矛盾建议函，敦促及时启动安置补偿程序，拟定补偿方案。经有关领导牵头，静安房管局同意在刘某返还钱款之前，先行对郁某、孙某进行安置补偿，并初拟了框架方案：安置郁某、孙某位于松江区的三居室房屋一套。郁某、孙某原则上同意按该方案进行，随后即向法院递交了撤诉申请。律师

三、典型意义

随着城市旧区改造步伐加快，本市房屋征收补偿工作体量大，推进难度高。因与被征收人切身利益密切相关，由此也产生了大量的行政争议。本案被征收人在历经数次信访、复议和诉讼后，要求获得安置补偿的诉求一直未能得到解决。法院受案后未简单就案论案加以裁判，而是着眼于案结事了，充分发挥司法主观能动性，积极协调各方，努力寻求纠纷的妥善、有效和彻底解决，最终取得了较好的法律效果与社会效果。一是从实质上把握被征收人的诉求。被征收人形式上提出的是一项履责之诉，但实质上是在要求职能部门对其启动安置补偿程序。如从文字表述角度，简单评判行政机关是否具有被申请的职责，客观上无助于解决当事人的实质诉求，结果或令程序再次陷入空转。二是及时释明法律关系，搭建沟通平台。在诉讼双方关系紧张、情绪对立的情况下，法院充分发挥居中协调的缓冲作用，为双方理性平和对话创造机会。合议庭及时向行政机关阐明其负有对被征收人进行安置补偿法定义务这一核心观点，否定了其关于钱款尚未追回等拖延履责的理由。同时，积极发挥建言功能，督促征收部门拟定安置补偿方案，促成双方达成框架协议。

案例十 曹某诉上海市浦东新区大团镇人民政府、上海市浦东新区人民政府限期拆除决定及行政复议案

一、基本案情

曹某系大团镇某小区一楼某室业主，2016年12月曹某在房屋东南侧门口外搭建构筑物。大团镇政府以曹某未经许可违法搭建为由对其作出责令限期拆除决定。曹某不服，向浦东新区政府提起行政复议，浦东新区政府复议维持原行政行为。曹某仍不服，认为构筑物在其产权范围无需申请规划许可，故诉至静安法院，要求撤销上述责令限期拆除决定和行政复议决定。

二、协调化解的主要做法

为准确了解案情，合议庭前往现场查看。因曹某房屋改造较大，无法辨别原貌，在与物业公司沟通后，前往该小区同房型住宅了解房屋状况。经核查，曹某在其房屋东南侧门口外建有一面砖混夹玻璃结构的墙壁，连接房屋南墙外侧，并在该墙与南墙、西墙上加盖一玻璃顶，形成占地面积为1.19平方米的构筑物。从地理位置来看，系争构筑物位于曹某的产权范围。

合议庭向曹某询问搭建的理由，曹某表明为防止风雨进入，先搭建一面墙，后该处发生高空坠物，出于安全考虑搭建玻璃顶，最终形成系争构筑物。同时曹某向合议庭出示开发商提供的建筑使用说明书，认为基于该说明书，系争构筑物所在地本应由开发商建造阳台，因开发商未按约定建设，导致出现上述隐患。曹某据此自行搭建并不违法，也无需申请规划许可。了解到曹某建造的真实原因，合议庭在现场和曹某进行初步沟通，向曹某释明法律关系。首先，曹某的产权证未载明该处为阳台，建筑使用说明书并不具备有对外效力；其次，曹某的现实需求应当与开发商沟通，由开发商来负责建造，而不能自行搭建；最后，告知曹某其未经许可自行搭建构筑物的行为属于违法行为，作为公民应当遵守法律，自行拆除违法搭建。经过合议庭的说服教育，曹某承认未办理规划许可就搭建构筑物存在不妥，希望法院协调解决其出入安全问题。

随后，合议庭前往大团镇政府沟通案件，告知其曹某搭建的现实原因和真实诉求，从小区整体状况来看，曹某出入安全确有隐患，其搭建也存在客观原因。同时曹某的搭建亦非个案，同小区底层业主也在观望案件处理情况。合议庭从实质性解决行政争议的角度向大团镇政府建议，希望能从根本上解决该小区普遍问题。大团镇政府十分认同合议庭的分析，其表示曹某是该小区首个违建业主，为防止其他业主模仿，造成更不利影响，大团镇政府及时作出被诉决定。对于曹某的现实搭建原因，大团镇政府也能理解，但客观原因不能改变构筑物的性质，对于新建违建，大团镇政府有职责作出处理。同时对于合议庭提出的该小区底层业主出入安全的问题，他们十分重视，会和物业公司、房地产开发公司及居委会积极商讨对策，同时也将对曹某进一步做好释明工作。

结合上述情况，合议庭组织开庭审理。大团镇政府的行政负责人出庭应诉并在庭审中针对性回应曹某诉请，就建设许可和违法搭建的专业性问题向曹某答疑解惑。休庭期间，曹某也向法庭表示，大团镇负责人出庭反映了其对出入安全问题的重视，认可系争构筑物属于违法建筑。大团镇政府也向曹某表示会积极指导其作好后续整改工作。经过庭审中的释法析理，曹某当庭表示愿意撤回起诉并自行拆除构筑物。合议庭经评议后当庭准许曹某撤回起诉。

三、典型意义

近年来，全市开展“五违四必”整治工作，对社会安全环境、物业小区生活环境、市场经营环境等都带来了深远影响。而伴随这项工作的展开，行政争议也呈现多发趋势，不少行政相对人对这项工作理解不深。同时一些违法搭建或是形成历史时间长，或是出于客观需要，行政相对人对行政机关的行政决定和执行行为存在对立情绪，给这类案件的审判带来了一定的困难。本案即存在这类情况。

本案的协调化解，合议庭主要从以下三方面展开：一是立足客观事实，正确研判法律关系。系争构筑物虽处于曹某产权范围，但并不能证明其搭建的合法性，且曹某在未取得许可的情况改变房屋原有的外立面结构，也与小区整体风貌不相一致，被诉行政行为并无不当。二是现场勘查现状，正确判断曹某诉求的合理性。因曹某房屋门口发生高空坠物，出于安全搭建系争构筑物确为客观需求。三是立足诉讼机制，正确运用协调和解手段。通过诉讼构建沟通平台，一方面，向曹某释明法律关系，对曹某违法搭建行为进行教育；另一方面，多次与大团镇政府沟通，大团镇政府基于曹某客观情况，承诺放宽拆除期限，让曹某充分准备并自行拆除，同时建议开发商、居委会及物业公司对小区相关设施进行完善，解决小区底层业主出入安全问题。后续居委会和物业公司牵头对小区居民进行了统一告知和引导，对曹某后续整改和部分设施完善进行了指导和推进，最终不仅使案件得以圆满解决，也对该小区环境综合治理树立了法治样本。