【发布部门】宁波市中级人民法院【发布日期】2019【实施日期】2019【效力级别】地方司法文件

2018年，全市法院以党的十九大精神为指导，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和治国理政新理念新思想新战略，在市委领导、市政府支持下，围绕司法为民主线，忠实履行行政审判职责，发挥行政审判职能，开展行政审判机制改革创新，推进依法行政，为优化营商环境提供有力司法保障。实现新收案量相对平稳、案件协调撤诉率上升、行政机关败诉率及败诉案件总数双降的良好态势。为进一步提升法治服务水平，推进法治宁波建设，宁波市中级人民法院对2018年全市法院行政诉讼案件司法审查情况进行梳理分析，现报告如下。

一、2018年全市法院行政诉讼案件基本情况

（一）新收案件数量相对平稳，案件管理领域集中

2018年全市法院新收一审行政诉讼案件1554件，同比上升8.29%；新收二审行政诉讼案件475件，同比下降17.39%。从涉及的行政管理领域看，案件多发生于征迁、乡政府、土地、公安、劳动保障、工商、房屋登记、教育、规划等九大行政管理领域，合计846件，占一审收案的54.44%。上述管理领域中，乡政府、教育类案件连续两年大幅增长，分别同比上升110.3%、57.14%；其他管理领域案件均呈下降趋势，土地、公安、房屋登记类案件继2017年下降后，2018年又分别同比下降26.03%、20.26%、33.33%。律师

各基层法院收案情况来看，2018年仅宁海（同比上升114.10%）、余姚（同比上升87.27%）、奉化（同比上升40.29%）法院三家法院收案数呈现增长趋势。江北、镇海、象山三家法院连续三年增长后，首次出现下降，同比分别下降31.06%、22.70%、14.10%。此外，海曙、北仑法院收案量近三年来持续下降。

自2015年5月1日开始，全市法院施行司法审判与行政区划有限分离的异地交叉管辖制度，市中院每年均根据行政审判实际情况，调整交叉管辖对应法院。2018年，行政区划调整及江东法院撤并的影响减弱，鄞州法院收案数明显下降；受一批政府信息公开系列案影响，宁海法院收案数大幅增加。海曙、奉化、镇海法院受异地交叉管辖对应法院调整影响，异地受理案件数占新收案件总数比重分别达76.07%、74.46%、68.25%。

（二）结案数量稳中有升，败诉率小幅下降

2018年，全市法院审结一审行政诉讼案件1544件，同比上升6.04%。其中，判决行政机关败诉194件（判决撤销62件、履行法定职责7件、变更1件、确认违法或无效120件、赔偿4件），一审案件败诉率12.56%，同比下降3.31个百分点。

败诉行政管理领域较为集中。其中，乡政府65件、拆迁20件、土地18件、规划4件，公安、房屋登记、工商、劳动保障和民政各2件。宁海法院在一批政府信息公开系列案件中判决乡政府败诉，导致乡政府领域败诉率高达49.62%。去年因镇海法院审理的78件涉商品房买卖合同备案登记行为系列案，均判决行政机关败诉，导致房屋登记领域败诉率达74.58%，今年回落到正常水平（详见下图）。

败诉案件所涉行政机关分布地区为宁海71件、鄞州32件（含东钱湖管委会1件）、慈溪27件（含杭州湾新区管委会6件）、余姚14件、海曙12件、江北8件、象山8件、镇海7件、奉化7件、北仑7件，市级机关12件。其中，宁海因多起涉政府信息公开系列案件被判决被诉，导致败诉率连续三年居高不下，均远高于年度行政机关平均败诉率（详见下图）。

（三）一、二审协调撤诉率首次实现双升

在市中院与市政府法制部门联合率先建立行政争议调解中心后，全市基层法院与当地政府均于2018年建立了行政争议调解中心，并形成了各具特色的工作机制，着力推进行政争议实质性化解。全市各调解中心共收案1163件，结案1206件，协调撤诉326件。在调解中心带动，行政机关及各种调解资源支持和配合下，全市法院协调撤诉一审行政诉讼案件424件，协调撤诉率为27.46%，同比增长1.98个百分点；协调撤诉二审行政诉讼案件106件，协调撤诉率为21.16%，同比上升9.11个百分点，连续三年持续上升。

各基层法院中，北仑（46.51%）、江北（38.54%）、象山（36.36%）、慈溪（31.7%）、奉化（30.77%）、海曙（28.0%）六家法院协调撤诉率相对较高，北仑法院已持续多年协调撤诉率居全市法院首位。据考察，北仑法院高度重视协调化解工作，在“圆桌审判”模式基础上，充分发挥行政机关与人民陪审员自身优势参与调解，力促行政争议的实质性化解。

收案居前的九大行政管理领域中，教育类案件已是连续两年协调撤诉率最高，今年高达86.96%。其次，房屋登记（48.15%）、工商（45.95%）、公安（39.22%）等协调撤诉率均远高于平均水平，其中房屋登记同比上升38个百分点，增幅明显。乡政府（15.27%）、拆迁（26.11%）、劳动保障（26.74%）等协调撤诉率低于平均水平。

（四）行政机关应诉水平进一步提升，出庭应诉工作取得进展

2015年以来，行政机关负责人出庭应诉率不断攀升。2018年，全市法院开庭审理一审行政诉讼案件772件，行政机关负责人出庭应诉552人次，出庭应诉率为71.50%，同比上升10.39个百分点，增幅较大（详见下图）。宁海、海曙、象山、慈溪四地行政机关负责人出庭应诉率均在80%以上，表现优异。政府部门中，市自然资源和规划局负责人积极出庭应诉，应诉率高。针对行政机关负责人“出庭出声难”问题，市中院要求各基层法院统一发送《行政机关负责人出庭出声通知书》，建议出庭应诉负责人在庭审中“答辩”、“最后陈述”等环节发表意见，促使负责人实质性参与庭审。然余姚、镇海、北仑、鄞州等地行政机关负责人出庭应诉率低于全市平均水平，余姚连续三年出庭应诉率最低。此外，除海曙区政府以外，其他区（市）县政府出庭应诉情况并不理想，存在“拖后腿”的现象。个别行政机关在市中院两次发送负责人出庭应诉通知书的情况下，第一次开庭仅委托律师出庭，审判长决定择日重新开庭，第二次开庭又仅委托工作人员出庭。

2018年度各地行政机关负责人出庭应诉情况表

（五）司法与行政良性互动效果持续增进

2018年，司法联络室工作取得较大进展。市中院与公安、国土、海关等部门就多项议题召开会议研讨，并就公安执法领域形成专题会议纪要。江北、奉化、宁海、象山等法院均与当地环保部门共同成立环境执法与司法协调联动办公室，并指派行政审判人员定期值班，开展执法咨询和诉前协调工作。江北法院与当地综合行政执法部门共同建立法院综合执法联络室，创新城市管理“非接触性执法”江北模式，获省市领导肯定批示。此外，为精准打击滥诉，充分保障诉权，市中院与市政府法制部门联合出台《关于建立联合甄别滥用政府信息公开申请权、行政复议申请权、行政诉讼起诉权行为机制的会议纪要》，建立规范化机制，确定行政先行原则。与国土、市场监管等部门对接，共同推进“最多跑一次”工作机制建设。2018年11月，预防和化解行政争议工作第九次联席会议兼全省法治政府建设推进会和全市法治政府建设工作（依法行政）工作领导小组会议召开，市中院周招社院长就“合力预防化解行政争议，全力监督促进依法行政”作经验介绍。各基层法院与各级政府及行政机关召开联席会议18次。发送年度司法审查报告8份。向行政机关发送司法建议15份，反馈率93.33%。组织行政机关负责人及行政执法人员庭审观摩44次，受邀为各行政机关授课50余次，为行政机关提供行政执法咨询650余次，应邀参加各类执法座谈会、法律研讨会等350余次。

二、2018年行政机关工作亮点及败诉原因分析

2018年，全市行政机关依法行政水平整体良好。行政机关主动邀请法官进行专业授课或培训，积极组织旁听、观摩庭审，聘请专业律师和法律顾问提供业务指导，重大决策经充分科学民主论证和法律风险评估，着力提升法治服务水平；行政机关调解意识明显增强，主动对接协调事宜，推动矛盾纠纷实质性化解，取得良好社会效果；各地区对出庭应诉工作高度重视，区（县）市负责人带头出庭发声，实质性参与庭审效果明显；各地行政机关认真执行法院生效行政裁判，积极维护司法的权威性；支持行政审判机制各项改革创新，特别是在异地交叉管辖机制方面，行政机关大力支持该项打破属地管辖的举措，全市法院异地案件受理比例高，改革成效显著；司法行政部门积极提供财力人力支持法院实施行政诉讼法律援助机制，为弱势群体免费提供良好诉讼服务。

2018年，行政机关败诉案件同比减少37件，败诉率小幅下降，同比降低3.31个百分点，整体情况向好发展。但一些领域或行政行为类型败诉案件相对集中，败诉原因雷同，各行政机关应高度重视。

（一）缺乏法定职权或超越法定职权

此类案件共计20件，占总败诉案件的10.31%。具体原因如下：

1.缺乏法定职权

（1）江北区甬江街道办事处、慈溪市庵东镇政府、奉化区溪口镇政府等在缺乏法律、法规明确授权，且未取得县级以上地方人民政府书面责成情况下，将当事人未经规划审批的房屋予以强制拆除；

（2）在法律并无授权且未取得人民法院准执裁定的情况下，奉化区溪口镇政府、慈溪市观海卫镇政府将村民承包地或自留地上的农作物进行强制清除；海曙区高桥镇政府将当事人的鸽笼强制拆除；象山县高塘岛乡政府对当事人的养殖塘径行实施挖低塘埂、拆除养殖塘内碶门等强制行为；

（3）鄞州区首南街道办事处在危房解危过程中，在缺少房屋所在地的区住房和城乡建设行政主管部门书面责令有关人员搬出的书面决定情况下，对当事人的房屋实施强制拆除；

（4）慈溪市庵东镇政府对当事人的房屋实施强制拆除行为的前置依据即责令限期整改决定被法院生效判决确认违法，其强制拆除行为缺乏职权依据。

（5）奉化区房屋征收办公室在就被征收房屋未与当事人签订补偿协议的情况下，径行将其房屋强制拆除。

2.超越事项管辖权。慈溪市观海卫镇政府责令粘土砖瓦窑企业停止生产，系越权行使县级以上墙体材料行政管理部门的职权；海曙区龙观乡政府、鄞州区首南街道办事处对当事人未经规划许可擅自建设的违法建筑作出限期拆除决定，均系越权行使县级以上地方人民政府城乡规划主管部门的职权。律师

（二）行政执法程序不规范

在不重复计算既超越职权又程序违法的情况下，此类案数案件共18件，同比上升80%。实际上，乡镇政府（街道办事处）在上述超越职权实施强制拆除违法行为时，往往并存程序违法行为。除此之外，还有一些败诉原因与往年相同，反复出现，个别县（市）、区政府也存在违反法定程序的现象。

1.超过法定期限。慈溪市公安局多次作出处罚决定超过法定办案期限，余姚市政府、宁海县政府作出复议不予受理决定，鄞州区政府对当事人要求督促村集体村务信息公开的申请作出答复，均超过法定期限；宁海县政府未在人民法院生效判决限定时间内重新作出答复。

2.象山县定塘镇政府、象山县东陈乡政府、慈溪市附海镇政府、鄞州区瞻岐镇政府、海曙区综合行政执法局在作出责令停产处罚决定或强制拆除决定前，或实施停水停电、拆除违法构筑物等行政强制措施前，未保障当事人陈述、申辩或听证等程序性权利。

3.北仑区大碶街道芦山村村民委员会在作出不同意村民宅基地审批的答复前，未组织召开村民会议或村民代表会议讨论。

4.市公安局镇海分局未及时告知报案人案件办结情况，程序不当。

（三）认定事实不清，主要证据不足

此类败诉案件共10件，同比下降47.37%。在去年已经指出一些行政机关未在规定举证期限内向法院提交作出行政行为的证据，被判决败诉的情况下，今年仍有海曙区鄞江镇政府、洞桥镇政府、宁海县强蛟镇政府等行政机关重复该败诉原因。此外，其他败诉原因如下：

1.江北区政府对当事人要求履行宅基地审批监管职责的申请，仅从申请名称“行政裁决”即判断当事人的请求内容，据此作出不予受理决定。

2.余姚市政府在当事人未与拆迁人就房屋土地拆迁事宜达成合议并签订补偿协议的情况下，以双方以签订补偿协议为由，不予受理裁决申请。

3.奉化区政府在对已被鉴定为危房的房屋，未结合房屋实际情况，在证据不足以证明必须强制拆除才能消除现实危险的情况下，径行强制拆除。

4.奉化区政府在实际测绘的土地合法面积大于被拆迁房屋证载土地面积的情况下，仍以证载面积认定安置面积，且又以缺乏评估资质的机构作出的评估报告作为裁决依据。

5.杭州湾新区开发建设管理委员会依据选定程序不合法的评估机构作出的且缺少两位估价师签字的评估报告，作出房屋拆迁裁决。

6.象山县新桥镇政府对未经确权登记的土地，未对其权属展开调查，即以范围外其他已确权登记发证的土地不包含涉案土地为由，确认归属集体所有，缺乏事实依据。

7.海曙区综合行政执法局在无法证明当事人正在实施搭建雨棚、棚屋违法行为的情况下，作出《责令停止违法建设通知书》。

（四）政府信息公开类案件

此类败诉案件91件，同比上升68.52%，占总败诉案件的46.91%。2018年，全市法院共审结政府信息公开案件292件，败诉率31.16%，同比上升2.13个百分点。败诉率居高不下，败诉原因多年类似。宁海县西店镇政府、桥头胡街道办事处、鄞州区东钱湖镇政府等基层政府涉政府信息公开案件败诉较多。主要败诉原因总结如下：（1）对政府信息公开申请不予理睬。有的行政机关对当事人的政府信息公开申请置之不理，直至起诉时仍未作出答复。（2）拒绝公开政府信息理由不当。有的行政机关对依据《条例》应当重点公开、主动公开的信息，以不属于政府信息，或信息需要加工、汇总为由拒绝公开；有的行政机关属于政府信息公开义务机关，对当事人申请的属于其公开职责范围内的信息，在未履行合理检索义务的情况下，即以未曾制作或保存、信息不存在或非本机关公开为由拒绝公开；有的行政机关对涉及当事人切身利益的信息，以不符合三需要为由不予提供等。3.答复程序违法。有的作出答复超过法定期限，且未作出延期答复通知；有的未按当事人要求的形式提供信息；甚至有的在对当事人作出的答复书中未加盖行政机关公章，或存在明显的文字错误等。此外，还有一些行政机关在未明确当事人申请信息内容的情况下，未履行释明通知义务，答非所请，或答复不完整、不准确，或指引不当。

（五）行政协议类案件

此类败诉案件18件，同比上升157.14%。协议类型多为征迁安置补偿协议。败诉原因具体如下：

1.未查明签约对象即签约。镇海区房屋征收办公室在房屋权属不明的情况下，仅凭借他人出具的承诺书，即与非权利人签订补偿协议；北仑区（开发区）房屋征收办公室未经调查核实，仅依据他人提交的已被注销的房屋所有权证和国有土地使用证，即与非权利人签订拆迁协议；江北区房屋征收办公室与被征收人的妻子签订补偿协议，镇海区征地拆迁管理所、鄞州区东钱湖镇政府与非权利人签订拆迁协议，事后均未得到权利人有效追认。

2.签约前置条件欠缺。作为国有土地出让合同基础的征地手续被省政府撤销，导致宁海县国土资源局与当事人签订的出让合同目的无法实现。

3.签订协议认定标准错误。鄞州区东钱湖镇政府在与多位被征收人签订拆迁协议时，未依据当事人持有的集体土地使用权证上证载的土地用途认定补偿标准，将住宅认定为仓库。

4.未依法或未按约定履行义务。海曙区望春街道征收集体所有土地房屋拆迁办公室未依据与当事人签订的协议内容，履行返还已缴纳税款的义务。

（六）行政登记类案件

此类败诉案件19件，2017年剔除一批涉及商品房预售合同备案登记行为系列案件外，近两年该类败诉案件数量持平。

1.非真实意思表示。江北区市场监督管理局依据非本人签字的申请材料，办理公司设立登记；北仑区房地产管理处依据非本人签字的申请材料，办理注销商品房预售合同备案登记；市房地产管理局未提供证据证明当事人具有办理房屋转移登记的意思表示；宁波国家高新技术产业开发区社会事务管理局、宁海县民政局为冒用他人身份证的行为人办理结婚登记。

2.程序不当。市国土资源局在发现土地登记簿记载事项存有错误时，未书面通知当事人办理更正登记；余姚市国土资源局在当事人逾期不办理的情况下未依法进行公告，即作出撤销土地登记决定；慈溪市国土资源局依职权作出土地注销登记时，亦未经公告程序；象山县国土资源局在房屋已办理商品房预售合同备案登记的情况下，未通知买受人并询问情况，即为他人办理抵押登记，程序违法。

3.认定事实不清。市国土资源局、鄞州区政府、象山县国土资源局依据《无证件用地具结书》，不顾实际权利人或实际取得房屋方式，即将房屋登记在他人名下；市国土资源局未审查委托手续记载的委托权限及起始时间，在委托手续未生效的情况下，办理房屋转移登记。

（七）其他败诉情形

1.履职不到位、拖延或未依法履职。江北区政府在强制腾空当事人的房屋后，未通知当事人领取，也未对房屋内物品尽到妥善保管责任，导致物品丢失；东钱湖旅游度假区城市管理行政执法局、余姚市综合行政执法局、慈溪市国土资源局、慈溪市周巷镇政府、宁海县政府在收到当事人关于查处违章建筑、明确自留地位置或土地争议调查处理等申请后，均置之不理，不予答复或未作出任何决定；象山县墙头镇政府在违法行为人未限期履行拆除义务的情况下未进一步启动后续程序。

2.适用依据错误。市公安局海曙分局南门派出所未对殴打年满六十周岁以上的违法行为人依据法律规定适用加重情节予以处罚；镇海区政府依据当时生效的《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》，以其并非2006年《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》实施前拆迁行政裁决受理部门为由，对当事人的裁决申请不予受理。

三、对进一步促进依法行政、推进法治政府建设的建议

为进一步贯彻落实全市法治政府建设（依法行政）工作领导小组会议暨行政复议和行政审判联席会议讲话精神，推进依法行政，降低法律风险，结合我市法治政府建设的目标及要求，针对2018年行政诉讼案件司法审查中发现的行政执法突出问题及引发行政争议的主要原因，就深入推进依法行政提出如下建议：

（一）进一步强化依程序行政意识，提升依程序服务水平

行政程序的作用在于通过过程调节和控制，保护行政相对人的合法权益，预防行政权的恣意行使。行政执法效率原则要求高效快捷，以尽可能低的成本取得尽可能大的行政管理效益，行政机关机关在追求效率的同时，往往忽视程序功能；再者执法任务多具有临时性、运动性、复杂性，行政机关难以早谋划、早部署、早落实。2018年涉及程序违法而败诉的案件有18件，同比上升80%，案件败诉原因仍与往年类似。2018年是《浙江省行政程序办法》（以下简称《办法》）实施第三年。《办法》作为我省首个行政程序基本规范文件，不仅在总则规定了行政行为应当遵守的原则，还分章细化了程序的启动、调查和证据、决定和执行、期限和送达等内容，明确了各项行政执法活动应适用的程序规则。建议全市各级机关认真贯彻执行《办法》的相关规定，严格遵守法定程序，特别是承担违法建筑处置等工作的行政机关，应切实解决在违法建筑处置过程中普遍存在的程序性违法问题。建立健全房屋征迁、违章建筑拆除等案件证据保全的规范化机制，有效预防法律风险。

（二）进一步推进政府信息公开，打造阳光透明政府

随着公民法律意识的提高，以及启动政府信息公开程序和行政诉讼门槛降低，政府信息公开案件连续多年收案数量呈上升趋势。2016-2018年，该类型案件败诉率分别为25.14%、28.42%、31.16%，逐年递增，且远高于年度行政机关平均败诉率。特别是宁海地区的一些乡镇政府和街道办事处，在应对政府信息公开方面存在不少突出问题。部分地区的政府信息公开案件数量连续几年居高不下。考察91件败诉案件，败诉原因仍与往年相同，特别是对于《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）规定应当主动公开的涉及“宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收”等方面的政府信息，基层政府往往以各种不当理由拒绝公开。2019年，适值新修订的《条例》颁布实施，建议各行政机关要积极组织深入学习《条例》的精神和具体规定，切实转变理念，“坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公平、公正、合法、便民的原则”。积极推动政府信息公开工作，逐步增加政府信息公开内容，及时、准确公开社会关注度较高的政府信息，重点做好财政预决算报告、“三公”经费使用情况、食品药品安全、环保、重大工程招投标、宅基地或住房信息、拆迁补偿等重点领域政府信息公开工作，从源头上减少依申请公开数量和行政诉讼。推进政府信息公开平台与政府服务平台融合，提高政府信息在线办理水平。重视队伍建设，建议行政机关配备既精通本部门法律业务又熟悉政府信息公开法律规范的工作人员专门负责政府信息公开工作，有条件的行政机关邀请专业律师、法律顾问指导政府信息公开。律师

（三）进一步规范行政审批相关工作，助推“最多跑一次”改革

“最多跑一次”改革于2016年底被我省首次提出，至今已有三年。“最多跑一次”改革是加快审批型政府向服务型政府转变的抓手，是打造服务型政府的突破口。目前，该项改革已向纵深方向发展，对我市各部门依法提升行政服务水平、提高行政办事效率提出了更严更高要求。2018年，涉及婚姻登记、户口登记、不动产登记、公司登记、工商行政许可等方面的败诉案件共计19件，败诉原因主要为：在办理登记时未查明当事人的真实意思表示，凭借他人虚假签字或未生效的委托手续等作出登记；程序方面，作出相关登记前未履行公告、书面通知或听取当事人意见等；在《无证件用地具结书》与房屋真实来源或权利人不一致的情况下，为非权利人办理土地证等。值得引起注意的是，以公民个人身份信息遭泄露为由引发的工商行政登记案件集中爆发，且多以行政机关败诉为主，给行政登记形式性审查带来诸多法律风险。为此，建议相关部门进一步规范办事程序，提升行政服务标准化水平；在高效、便民的要求下，同时注重对材料的实质性核验和必要的询问调查；对于工作中发现确有错误的地方，积极主动纠错的同时注意保护利害关系人的程序性权利；深入推进“互联网＋政府服务”融合，加强信息化建设，实现各行政机关互联共享行政管理和行政执法电子数据。

（四）进一步健全争议多元化解机制，推动调解资源充分融合

近年来，随着宁波地区城市建设的高速发展及社会综合治理的不断深化，涉及城市旧城区改造、道路交通综合整治、集体土地转化国有土地等方面的行政争议数量不断增加，且矛盾集中、深刻。进一步加大行政争议协调化解力度、提升行政争议实质性解决成效，是当前行政审判工作亟需重点突破的难题。实践中，一些地方信访部门片面理解法定途径优先，遇到问题即直接引导当事人申请复议或提起诉讼，将长期信访难以消化的矛盾推进法院；基层政府与基层自治组织因权力边界模糊，一些基层政府怠政或越权，导致基层矛盾增多，原本依赖自治能够解决的问题涌进法院。为此建议全面正确理解行政争议化解途径，充分发挥复议的过滤功能；健全矛盾预防化解机制，引导群众根据矛盾纠纷性质，选择适当的纠纷解决途径；完善行政裁决、行政调解、行政复议、行政诉讼等多元纠纷化解衔接机制，确保不同纠纷解决制度在各自领域和环节有效发挥作用，强化纠纷解决效果。基层政府要密切联系基层自治组织，充分发挥村（居）民委员会、经济合作社等组织，在基层社会治理方面的重要作用。建立覆盖城乡各个区块的行业性、专业性调解组织，发挥便民服务平台、人民调解室等社会力量在提供法律服务、化解行政争议等方面的重要作用。弘扬新时代“枫桥经验”，积极打造新时代调解品牌。