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【发布部门】湖州市人民政府【发文字号】湖政办函[2010]12号【发布日期】2010.04.15【实施日期】2009.01.01【效力级别】地方司法文件
为加快推进依法行政进程，充分发挥人民法院在法治湖州建设中的职能作用，加强司法与行政良性互动，有效化解行政争议，湖州市中级人民法院对2002年以来全市法院行政审判基本情况和2008至2009年行政机关败诉案件主要原因进行分析。
一、2002--2009年行政诉讼和非诉行政执行案件基本情况
2002年以来，全市法院行政诉讼案件数量不多但波动较大，案件发生的行政管理领域和地区相对集中，群体性案件增多；行政机关败诉率波动后呈下降态势，案件的协调撤诉率呈上升趋势；涉及重大民生的土地、劳动和社会保障、房屋登记、规划等案件行政机关败诉率相对较高；非诉行政执行案件持续增长，但部分案件执行效果不佳。主要特点如下：
（一）八年间行政诉讼案件数量波动较大且相对集中，民生案件明显多发，群体性案件增多。
2002--2009年，全市法院共收一审行政诉讼案件777件（含旧存5件），年平均97件。八年间，全市一审行政诉讼案件的数量呈现明显波动，2004年达到最高值，全年共收案168件，高出2008年最低值68件147%，2005年、2006年、2007年、2008年四年呈连续回落态势，2009年呈上升态势。
我市的行政诉讼案件主要发生在以下十类案件中:土地类共收105件、劳动和社会保障类88件、拆迁94件、房屋登记15件、规划16件等与民生密切相关的行政管理领域以及公安86件、工商76件、乡政府18件、林业14件、交通14件等行政管理领域，共计436件，占全部案件的56.11%。群体性案件增多，八年中全市法院共受理群体性行政诉讼案件25件。其中10人以上的群体性行政诉讼案件13件。
在全市三县两区中，案件主要集中在吴兴区和三个县，其中三县案件总量差距不大，德清115件、安吉145件、长兴166件，但两区案件总量相对悬殊，吴兴222件、南浔27件。吴兴占全部收案数的28.57%。（注：根据行政案件的管辖规定，我市局级行政机关和吴兴区辖区内行政机关为被告的一审行政案件均由吴兴区法院审理，故该区相对案件较多。）
我市的行政诉讼案件数量处于全省较少水平，2002年至2009年八年共新收一审案件772件，而2002年至2007年六年共收案602件，占全省11个地区总量22225件的2.71%，年平均数为99件，是数量最多的温州市年平均数的10.6%，仅略高于衢州和舟山。律师
2008年、2009年两年中，我市法院新收一审行政案件的数量呈上升态势，尤其是2009年度，相比2008年的68件收案总数，全市法院当年新收案件数为102件，上扬50%，尤以拆迁事由引起的系列案件增多为主。就省内横向比较来看，2009年度的一审收案数的排名仍超舟山、衢州，略有上升。
（二）2002--2009年行政机关败诉整体呈起伏状态，低于全省平均水平;经法院协调原告撤诉案件呈上升趋势，37.44%行政案件经法院协调得到有效化解。
2002--2009年全市审结的764件一审行政诉讼案件中，行政机关败诉64件，败诉率为8.38%，败诉率整体上呈起伏状态。其中，2002年至2007年行政机关败诉56件（大致9件/年），败诉率为9.37%，比全省行政机关平均败诉率14.02%下降4.65个百分点。2008年--2009年经两级法院审理行政机关败诉9件，两年败诉率为5.42%，低于全省八年中平均水平（13.05%）7.63个百分点。
与此同时，经法院协调，原告主动撤诉或行政机关改变行政行为后原告撤诉的案件共286件，撤诉率（占总结案数）为37.44%，行政案件协调撤诉率自2005年开始持续上升，平均每年上升近6个百分点。2008年和2009年撤诉率明显上升，其中2008年撤诉率为44.29%，2009年撤诉率达到48.96%，有效化解了大批行政争议。
2007年全市审结的一审行政诉讼案件78件中，出现了被告败诉案率下降、协调撤诉率上升的态势，败诉率为5.13%，下降幅度明显，低于全省平均水平（10.38%）5.25个百分点，属全省较低水平；协调撤诉率为35.90%，上升幅度也较为明显，同比上升了5.04个百分点。
2008年和2009年被告败诉案件继续下降，2009年败诉率仅为2.08%，低于当年全省9.54%败诉率；而撤诉率增幅较大，其中2009年撤诉率达到48.96%，有将近一半的案件协调成功。
需要说明的是，以2009年为例，有47件行政案件经法院做工作协调后原告撤诉，其中有19件系行政机关改变具体行政行为后原告申请撤诉的，占撤诉案件的40.43%，上述4成撤诉案件中行政机关的具体行政行为存在不合法情形；有28件原告主动撤诉，这其中有部分案件行政机关的具体行政行为也存在一定的瑕疵。
上述情况表明，全市法院行政审判工作认真贯彻最高法院关于撤诉的司法解释，在坚持合法性审查的同时，加大协调工作力度，注重对行政争议的有效化解，行政机关配合法院化解行政争议的意识更加增强。
（三）行政机关败诉率地区之间、部门之间差异较大。
八类诉讼案件涉及的行政机关在2002至2009年八年间，行政机关败诉40件，占全部（一、二审）败诉案件（66件）的60.61%，其中，涉及重大民生的土地、劳动与社会保障、拆迁、规划等行政部门共败诉25件，占全部败诉案件的37.88%。具体如下：土地败诉10件，败诉率为9.52%；劳动与社会保障败诉8件，败诉率为9.20%;拆迁败诉4件，败诉率为4.65%;规划败诉3件，败诉率为18.75%。行政管理领域公安败诉5件，败诉率为5.81%;工商败诉6件，败诉率为8.00%，乡政府败诉1件，败诉率为5.56%；林业败诉3件，败诉率为21.43%。
三县二区的行政机关败诉基本情况:吴兴审结218件，行政机关败诉6件，败诉率为2.75%；南浔审结27件，行政机关败诉5件，败诉率为18.51%；长兴审结165件，行政机关21败诉件，败诉率12.73%；德清审结114件，行政机关败诉6件，败诉率为5.26%；安吉审结138件，行政机关败诉11件，败诉率为7.97%；败诉率较高的地区为南浔，其次是长兴和安吉，建议当地行政机关切实加以重视，注重行政执法水平的提高。
2002—2009年全市三县二区行政机关败诉情况表
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地区指标 |
败诉案件 |
结案总数 |
败诉率(%) |
败诉率排序(由低向高) |
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吴兴 |
6 |
218 |
2．75 |
1 |
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德清 |
6 |
114 |
5．26 |
2 |
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安吉 |
11 |
138 |
7．97 |
3 |
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长兴 |
21 |
165 |
12.73 |
4 |
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南浔 |
5 |
27 |
18．51 |
5 |
（四）从2003开始，非诉行政执行案件整体呈上升态势，民生类案件相对集中，法院强制执行效果不佳。
2002--2009年全市法院受理的非诉行政执行案件1815件，是同期受理的行政诉讼案件2.3倍。非诉行政执行案件主要集中在计划生育、城建（拆迁、规划）、自然资源等行政管理领域，上述民生类案件占全部收案数的40.11%。
从变化趋势看，自2003年以来，全市非诉行政执行案件整体呈上升趋势，2009年审查数达到357件，增幅较大，年收案量已超过2003、2004年两年总量。八年间法院经审查后准予强制执行的非诉行政执行案件共有1675件，准执率达92.29%。在准予执行的案件中，实际有效执结的占48%，尽管法院对行政机关的非诉执行案件申请给予了最大努力的执行，但一定数量的案件因行政行为存在各种瑕疵而难以得到及时有效的执行，未能有效执结的案件占34%，部分案件执行效果不佳。
2007年全市共审查非诉行政执行案件281件（含旧存32件），准予执行案件266件，准执率为94.66%；2008年新收非诉行政执行案件审查数上升至301件，而准执率下降至88.70%；而2009年继续上升为357件，准执率继续下降，为83.24%。这表明近年来，全市法院坚持“监督与支持并重，重在审查"的原则，进一步严格了非诉行政执行案件立案和审查标准。
（五）行政机关与法院良性互动成效显著。
全市法院认真贯彻落实全省预防和化解行政争议工作会议精神，市中院和全市各基层法院与辖区行政机关纷纷通过联席会议、例会、定期通报情况等多种形式加强良性互动，取得了较好效果。
一是落实联席会议制度，进一步加强行政与司法互动。近年来，两级法院充分认识到联席会议使法院与行政机关、行政审判与行政复议的交流、沟通制度化、常态化，为研究新情况、总结新经验、发现新问题、统一行政执法与行政审判的标准提供有效平台，有利于充分发挥行政审判在有效化解行政争议的重要作用，先后与政府法制办一起，与工商、行政执法、劳动保障、国土资源等部门召开联席会议，确定专题，共同研究，探索化解行政争议新机制，司法与行政的良性互动得到进一步加强。
二是推行行政负责人出庭应诉制度，提升了政府法治形象。经过法院的积极倡导和推动，2007年市人民政府出台《关于行政负责人出庭应诉工作暂行规定》，规定了“本年度第一起涉诉案件、原告为十人以上的群体性案件、请求赔偿5万元以上的行政赔偿案件、采取限制人身自由的强制措施或行政处罚案件及社会影响重大的五类案件行政负责人应当出庭"。各县区政府和市级有关部门相继出台行政机关负责人出庭应诉的文件，建立了行政机关负责人出庭应诉制度，行政负责人出庭应诉率逐步提高，2008年全市两级行政机关负责人出庭应诉案件为29.03%，2009年达75%。
三是与市委党校共建“领导干部法制培训基地"，进一步推动依法行政。通过组织党政领导干部到法院旁听庭审、法官到行政学院授课、合作搞调研等形式，进一步推动依法行政，为优化行政审判司法环境创造良好条件。
四是建立健全司法建议反馈和回访制度，促进提高依法行政水平。全市法院全面推行司法建议反馈制度，凡向行政机关发出司法建议的，同时附送“司法建议反馈意见书"，行政机关在接到司法建议的二十天内将整改和落实情况反馈给提出建议的法院，切实做到了“一建议一反馈"。同时，还有针对性地选择有关行政机关进行回访，提高司法建议的针对性和有效性，较好地促进了行政机关依法行政水平和依法应诉能力的提高。
五是建立计生非诉行政执行定期通报制，加大社会抚养费的征收力度。2008年与市人口计生委联合下发了《加强社会抚养费征收工作的意见》，加大了对社会抚养费征收案件的执行力度，2009年起实行每季定期通报制，由市中院将各基层法院每季对社会抚养费征收案件的审查和执行情况进行通报，以不断强化计生部门行政执法规范化，提高计生非诉行政执行案件的执结率和标的到位率，实施效果明显。
六是认真审理民生类、敏感类案件，促进“官民"和谐。全市两级法院高度重视城市拆迁、土地征用等与“保增长、保民生、保稳定"密切相关的行政案件的审理，加强与政府有关部门的沟通协调，较好地推进了全市重大工程、重点项目建设，如老虎潭水库强制拆迁案、安吉城中村拆迁案等系列行政诉讼案件，均得到了稳妥处理，推进依法治市进程，维护了社会稳定。
二、行政机关败诉的主要原因分析
梳理我市行政机关败诉案件，主要存在下列需要引起重视的原因：
一是行政机关对证据的采纳出现偏差，影响案件事实认定及案件定性而导致败诉：被诉行政机关因审查不严或认定不当，导致认定事实不清、主要证据不足而败诉。该类问题主要集中于劳动和社会保障部门的工伤认定案件和国土资源部门的行政处罚案件中。仅就2007年、2008年两年中因此种原因导致败诉的案件就达4件，占该两年全部败诉案件的44.45%。如矿产资源管理机关在对违法开采行为进行行政处罚前，未能从矿产资源管理的基本法律关系入手进行调查取证，且在认定违法行为时，未依照拟作出的行政处罚需适用排除合理怀疑的证明标准，对在案的证据进行分析判断时作出错误的认定，从而导致败诉。有的工伤认定部门在认定工伤事实时，未考虑到劳动关系系工伤认定的前提条件，在劳动者与用工单位对双方间是否存在劳动法律关系的事实有争议的情形下，未尽调查取证和证据的甄别审查职责，匆忙作出认定或不认定工伤的决定，从而引发行政争议，并导致败诉。此外，八年中，因行政机关未尽审查职责，基于虚假或无效的申请材料作出错误的登记或许可的情形，在婚姻登记等行政确认案件以及行政许可类案件中也有出现。
二是在部分案件中，行政机关错误适用法律、机械理解法律而导致败诉：八年中，有些案件中因行政机关对事实认定的错误而导致适用法律的错误；还有些案件中，行政机关虽认定事实清楚，但因对法律规定的理解发生偏差，从而错误适用法律、机械理解法律造成败诉。如对于《工伤保险条例》所规定的认定工伤三要素“工作时间"、“工作地点"、“工作原因"的理解，有的工伤认定部门未正确理解立法本意，未从侧重保护劳动者利益的角度出发，对其中的某一要素进行过于狭隘的解释，导致因适用法律错误的败诉结果；有的行政机关在相关法律、法规修改后，仍援用原有的法律规定。
三是基层少数行政执法人员重实体轻程序、重处理结果轻说理，导致行政行为因违反法定程序或超越职权而败诉：程序违法，在各类行政机关败诉案件中较为普遍，但在基层行政机关尤为突出。如有的不依法履行告知义务，剥夺相对人陈述申辩和举证的权利，严重违反法定程序；有的行政机关在作出对相对人权益产生明显不利影响的行政行为前，没有听取其意见等。这些程序问题反映出基层少数执法人员存在重实体轻程序、重处理结果轻说明理由、重职权效率而轻民生民权保护的不正确执法理念。
超越职权采取强制措施发生在基层乡镇的行政执法中。因越权采取强制措施导致败诉的，占乡镇政府败诉案件近80%。如有的乡镇政府在缺乏法律依据的情况下，组织实施行政强制执行，拆除所谓的违章建筑等。
四是对要求履行法定的查处、复议等职责的申请，不作及时答复甚至不予答复等行政不作为行为而导致败诉：2007年、2008年全市行政机关因不履行法定职责败诉2件，占两年中全部败诉案件的22.22%。其中城市管理行政执法部门在被请求查处“未批先建"行为时，不履行法定查处职责的1件，公安机关对请求给予行政复议的申请不加理睬，未依法给予答复，导致其行为的不合法。究其原因，在于行政机关对该类履职申请具体处理重视不够，研究不够，不了解对该类履职之诉的审查重点在于有无法定职责和有无正确履职。具体的经办人员主观上也有逃避矛盾、转移矛盾的心理，对履职申请怠于答复、不答复，造成了行政机关的败诉。
三、进一步提升依法行政水平的几点建议
（一）进一步促进各领域依法行政的均衡发展，全面提高行政执法水平。从行政诉讼案件司法审查情况看，我市依法行政的总体情况良好，但因行政部门和行政行为类型的不同，也存在不平衡。其中，公安、工商等部门的行政行为的质量明显好于其他行政部门；行政处罚类被诉行为质量明显好于行政许可、登记类被诉行为；市级行政机关的被诉行为质量明显好于县区级行政机关。为此建议相关政府和部门采取措施，加强对行政机关工作人员的教育和培训，搭建行政部门间沟通交流平台，互相学习先进经验，共同提高行政水平。切实加强行政许可、登记类案件的程序规范，严格审查法定条件，参照行政处罚类案件，建立内部审核、监督机制，在一定范围内对先前案件进行复查清理，及时纠正或补正存在的错误。进一步增强依法行政意识，规范行政执法行为，杜绝不作为，实现全市依法行政水平的整体提高和均衡发展。律师
（二）进一步加强政府法制工作，充分发挥行政复议功能。法制机构的建立健全和队伍素质的提高是政府法制工作的重中之重，特别是法制机构肩负的行政复议职能是行政机关内部层级纠错的法定途径。如2008年--2009年经两级法院审理后，行政机关败诉的9件案件中，有6件经复议机关复议后诉至法院的。一些案件经过行政复议程序但未得到纠正，使本可以在行政程序中化解的行政争议，最后演变成行政诉讼。为此建议各级政府进一步加强法制机构的建设，充分发挥其层级纠错功能，力争将大部分行政争议有效化解在行政程序之中。
（三）进一步加强行政机关依法应诉工作，发挥行政诉讼的法治教育功能。我市行政机关负责人出庭应诉工作推行较为顺利，大部分行政机关负责人在每年本单位的第一起行政诉讼案件中出庭应诉，并组织行政执法人员参加旁听，既有效改善了我市的行政法治环境，也使广大执法人员通过具体案例得到法制教育。但一些行政机关对其行政诉讼案件的重视程度不够，在诉讼中只提交证据而不提供答辩状；少数行政机关工作人员在庭审过程中不积极应诉，针对当事人的质疑敷衍了事；个别行政机关将行政诉讼案件（每年第一起行政案件除外）交由律师办理，本单位法制机构的工作人员不参加庭审活动。这种做法不利于行政机关全面掌握行政诉讼信息、提高依法行政水平。建议由政府法制部门对行政机关负责人出庭应诉情况进行检查考核，在诉讼案件中尽量少用职业律师代理，并经常组织执法人员旁听庭审，充分发挥行政诉讼的法治教育功能。
（四）进一步巩固和发展良性互动机制，共同预防和化解行政争议。2007年以来，我市及各县区行政机关与人民法院普遍建立了多种形式的良性互动载体和机制，但各地发展还不平衡，且良性互动的深度和广度不够，行政与司法形成合力共同预防和化解行政争议的作用有待于进一步发挥。有的行政机关对人民法院提出的切实可行的协调处理方案配合支持不够，使行政争议迟迟未得到有效化解，甚至有个别行政机关拖延履行法院的生效裁判；个别行政机关对人民法院发送的司法建议还不够重视；还有的行政机关对人民法院实施的行政诉讼异地交叉管辖等改革措施不理解、不配合。为此建议各级行政机关自觉履行人民法院的生效裁判，认真落实并及时反馈人民法院的司法建议，更加重视通过协调和解的办法解决行政争议。
附件：2008—2009两年中行政机关败诉个案主要原因分析
2008年--2009年两年中，经两级法院审理，全市行政机关败诉案件共有9件[其中：一审判决行政机关败诉并一审生效的4件，一审判决行政机关胜诉二审判决行政机关败诉的2件、一审判决行政机关败诉二审维持败诉结果的3件]，涉及劳动和社会保障部门的为3件，土地管理部门的为2件，公安部门的为1件，工商部门的为1件，规划建设部门的为1件，城市管理行政执法部门的为1件。行政机关在行政诉讼中导致败诉，原因是多方面的，其关键在于行政执法过程中的疏漏与瑕疵。现逐案简析如下：
1.原告杭州兴宇建设有限公司诉安吉县劳动和社会保障局、第三人陈跃军工伤行政确认案（一审案号[2008]安行初字第1号，二审案号[2008]浙湖行终字第11号）
【案情】
原告：杭州兴宇建设有限公司。
被告：安吉县劳动和社会保障局。
第三人：陈跃军。
安吉县城北新区赵家上新农村多层公寓楼项目系由联大公司承包，2007年3月2日联大公司与原告签订分包合同，由原告分包其中的桩基工程。在工程开始施工时，由原告工程负责人李国海叫来了第三人陈跃军等工人，2007年3月10日开始试打桩，后因各种原因停工半个月左右。经协商，第三人陈跃军等工人继续施工，2007年4月14日晚上7时左右，第三人陈跃军等人在工地上加班，因天暗没有灯，加上搅拌机没有防护罩，陈跃军在操作搅拌机时左手臂不慎被搅拌机卷进去而受伤，事发后，第三人被送至安吉县人民医院简单包扎，然后转送至浙江大学医学院附属第二医院住院治疗，出院诊断为“左肩关节离断伤"，第三人陈跃军已医疗终结。
2007年6月13日，第三人陈跃军向被告申请工伤认定，被告初步审核认为，第三人陈跃军的申请符合受理条件，被告经调查，依程序于2007年8月10日作出安劳社工（2007）第901号工伤认定决定书，认定第三人陈跃军于2007年4月14日在原告兴宇公司承建的安吉县城北新区赵家上新农村多层公寓楼基础打桩工程工地工作时所受伤害为工伤。原告不服该决定，向湖州市劳动和社会保障局申请复议，湖州市劳动和社会保障局于2007年11月23日维持被告具体行政行为。原告仍不服，遂向安吉人民法院提起诉讼。
【裁判】
一审法院经审理认为，被告劳保局作为劳动保障行政部门，在受理工伤认定申请后，根据需要可以对提供的证据进行调查核实。在作出工伤认定的具体行政行为时，应当事实清楚，证据充分。根据在案证据，被告认定第三人陈跃军于事故发生时的用人单位为原告兴宇公司的事实证据不足，故对该工伤认定的具体行政行为，应予撤销并重新作出工伤认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销被告作出的工伤认定决定并责令被告于判决生效后60日内重新作出工伤认定决定。
一审判决后，被告不服提起上诉，二审法院经审理，认为一审判决事实清楚，适用法律正确，依法判决驳回上诉，维持原判。
【简析】
本案中的工伤认定决定之所以被判决撤销并责令重作，原因在于安吉县劳动和社会保障局未依法审核证据、在劳动仲裁部门没有事先确认陈跃军与兴宇公司为劳动关系的情况下直接作出工伤认定而败诉。本案的焦点是事故发生时第三人陈跃军的用人单位是否为原告兴宇公司。在本案一审庭审中，原告提供了原告代理人对第三人陈跃军和案外人陈宗福所作的调查笔录，这两份调查笔录分别有陈跃军、陈宗福的签名，笔录本身是真实的。但在这两份调查笔录中，陈跃军和陈宗福均陈述了因停工时间太长向原告兴宇公司工程负责人李国海提出了辞工不干，李国海把联大公司的工程负责人钱培根叫来，经协商，钱培根自愿与陈跃军、陈宗福达成口头协议，钱培根以每立方米33元的价格直接计算给陈跃军、陈宗福等民工工资。由此，工人们回工地继续施工，直到2007年4月14日第三人陈跃军发生事故。上述二份证据对第三人陈跃军在事故发生时的用人单位并非原告兴宇公司的待证事实有一定的证明力，原告亦在被告作出本案具体行政行为前提交了该二份证据。由于该二份证据与第三人陈跃军和案外人陈宗福向被告提供的情况说明、被告所作的调查笔录等其他在案证据在各自证明实际用人单位为何人这一争议事实上存在矛盾，被告赖以认定事发时陈跃军的用人单位为原告兴宇公司的这些证据的证明力并不明显优于在案的其他相反证据的证明力，被告本应根据有关法律规定对明显存在的矛盾进行进一步的调查取证和审核，但其未进行该方面的调查和矛盾排除工作，直接作出工伤认定，违反了工伤认定的前提条件须存在劳动关系这一程序要求，本案的第三人究竟是与涉案的两个企业中的哪一个企业存在事实劳动关系是需要在作出工伤认定前首先要解决好的法律认定程序，而解决劳动关系的认定的法律程序是由劳动仲裁部门先行裁决、法院后进行司法认定来完成的，本案的被告在本案的劳动关系认定问题上“越俎代疱"，且未尽证据审核之责最终导致败诉。需要说明的是，本案下判后，被告在劳动仲裁部门认定陈跃军与兴宇公司有事实劳动关系的前提下，进一步进行了调查取证，重新作出了认定第三人之伤为工伤的认定决定，兴宇公司对此仍不服，诉至法院后，被两级法院驳回诉讼请求。
2.原告赵末花、王旭怡、王雨山、王明珍、王南山诉长兴县劳动和社会保障局劳动工伤认定案（一审案号[2008]长行初字第2号，二审案号[2008]浙湖行终字第12号）
【案情】
原告：赵末花、王旭怡、王雨山、王明珍、王南山。
被告：长兴县劳动和社会保障局。
第三人：浙江诺力机械股份有限公司。
原告赵末花、王旭怡、王雨山、王明珍、王南山的亲属王卫生属第三人浙江诺力机械股份有限公司（以下简称诺力公司）的职工，2007年4月20日在第三人诺力公司处加班后回家，在驾驶无牌二轮摩托车回家途中与一中型自卸货车相撞，经抢救无效死亡。王卫生的二轮摩托车驾驶证已超有效期。2007年4月28日原告向被告提出工伤认定申请，被告于同年2007年7月6日作出王卫生的死亡不属于工伤的认定。原告方不服，向湖州市劳动和社会保障局申请行政复议，该局于同年11月8日作出维持具体行政行为的决定。原告仍不服，遂向一审法院提起诉讼。
【裁判】
一审法院认为，本案的争议焦点是持失效驾驶证驾驶无牌摩托车的行为是否属于违反治安管理的行为。《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工上下班途中受到机动车事故伤害的，应认定为工伤。该法规第十六条第一项又规定，职工因犯罪或违反治安管理伤亡的，不得认定工伤。法院认为，《工伤保险条例》属于公法的范畴，该法规第十六条第一项规定的“违反治安管理的行为"应当认为是违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为。按法（公法）无明文规定即视为没有授权于公权力机关的原则，对“违反治安管理的行为"的范围不能扩大和类推。其范围只能根据现行有效的治安管理法律法规来确定。《中华人民共和国治安管理处罚法》于2006年3月1日起实施，原《中华人民共和国治安管理处罚条例》同时作废。《治安管理处罚法》不再有原《治安管理处罚条例》中关于违反交通管理包括无证驾驶机动车和驾驶未经检验的批准机动车辆的相关规定，有关道路交通管理的规定由《中华人民共和国道路交通安全法》进行规范。王卫生是2007年4月持过期驾驶证驾驶无牌摩托车，其行为没有违反《治安管理处罚法》，仅违反了《道路交通安全法》，故该行为仅属于违反交通安全法的行为，而不属于违反治安管理的行为，且王卫生是下班途中因机动车交通事故而死亡，应属于工伤。被告认为王卫生的死亡不属于工伤的工伤认定决定，适用法律错误，应予撤销。被告应当重新作出认定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目的规定，判决撤销被告长工伤认字[2007]162号工伤认定决定。
一审判决后，诺力公司向市中级人民法院提起上诉，市中院经审理认为，原审被告以王卫生持过期驾驶证驾驶无牌二轮摩托车的行为违反治安管理的规定，依据《工伤保险条例》第十六条第（一）项的规定认定其死亡不属于工伤，适用法律错误，一审判决撤销该工伤认定决定并无不当，判决驳回上诉，维持原判。
【简析】
本案的审查关键是劳动和社会保障部门认定王卫生持失效驾驶证驾驶无牌摩托车的行为系“违反治安管理的行为"是否正确，该争议焦点实为法律适用问题。本案涉及的法律规定主要有：1.《工伤保险条例》第十四条第六项：“职工上下班途中受到机动车事故伤害的，应认定为工伤"、第十六条第（一）项：“职工因犯罪或违反治安管理伤亡的，不得认定工伤"。2.《中华人民共和国治安管理处罚法》于2006年3月1日起实施，原《中华人民共和国治安管理处罚条例》同时作废。《治安管理处罚法》不再有原《治安管理处罚条例》中关于违反交通管理包括无证驾驶机动车和驾驶未经检验的批准机动车辆的相关规定，对道路交通管理方面的行为改由《中华人民共和国道路交通安全法》进行规范。本案证据表明，王卫生的死亡发生在其从单位下班途中这一基本事实，这一事实首先符合了《工伤保险条例》第十四条第六项的前提事实要件。但其死亡是否应认定为工伤，还需看其行为是否存在该条例第十六条第（一）项的不得认定工伤之情形。《治安管理处罚法》与《治安管理处罚条例》对无证驾驶机动车行为的规制有所变化，原本在《治安管理处罚条例》生效期间作为违反治安管理行为的无证驾车行为，在《治安管理处罚法》实施后不再作为该法调整之内容，而改由《道路交通安全法》进行规范。从法律文本的解读来看，按法（公法）无明文规定即视为没有授权于公权力机关的原则，在《治安管理处罚法》实施后，对“违反治安管理的行为"的认定范围不能任意扩大和类推。本案中，王卫生持失效驾驶证驾驶无牌摩托车的行为发生在《治安管理处罚条例》被废止后，而根据现行《治安管理处罚法》的规定，王卫生的行为不属于该法调整范围。《工伤保险条例》第十六条第（一）项虽规定了违反治安管理之行为不被认定为工伤，但因该条例所依据的治安管理法律规定有所变化，而王卫生之行为应受新法调整，故行政机关适用法律错误。
3.原告王树金诉安吉县规划与建设局规划行政强制案（一审案号[2008]安行初字第3号）
【案情】
原告：王树金。
被告：安吉县规划与建设局。
2006年5月19日，安吉县建设局和浙江省安吉经济开发区管理委员会（以下简称安吉管委会）签订城建监察行政执法委托书，安吉县建设局委托安吉管委会处理开发区范围内违反城市建设等违法行为。原告户籍所在地在安吉县城市总体规划内。
2007年5月至9月期间，原告建房若干间，但没有经过规划审批。在建房初期，安吉管委会的内设机构城建中队于2007年5月27日向原告发出责令停止违法行为通知书，责令其立即停止违法行为，听候处理。同年8月13日，城建中队又向原告发出责令停止违法行为通知书，责令立即停止违法行为，听候处理。后因原告建房涉及邻居通行，邻居为此信访。城建中队经调查，于同年11月20日向原告发出拆除违章建筑通知书，责令其接通知后于同月27日前自行拆除违法建筑物。同年12月21日，城建中队通知原告诉争房屋的承租户，违法建筑物将于同月26日被强行拆除，请承租户在此之前将房屋腾空。同月25日城建中队将诉争房屋拆除。
原告陈述，其在城建中队拆除房屋时才知道诉权，即在2007年12月26日知道起诉期限，原告认为在2年内提起诉讼是在法律规定的起诉期限内的。
【裁判】
一审法院经审理认为，依照《建设行政处罚程序暂行规定》第六条第三款、《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条的规定，安吉县建设局与安吉管委会之间行政执法委托合法有效。安吉管委会所作的具体行政行为后果，由安吉县建设局承担。安吉县建设局被撤销后，继续行使其职权的是被告安吉县规划与建设局，原安吉县建设局所承担的法律责任由被告承担。城建中队系安吉管委会的内设机构，其所作的具体行政行为本应由安吉管委会承担，因安吉管委会系被告的受托人，故本案具体行政行为的法律后果由被告承担。本案中，被告作出具体行政行为时未告知原告起诉期限，原告知道具体行政行为内容之日到起诉之日未超过2年，且被告也未提交证据证明原告已知道起诉期限为三个月，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年"的规定，故对被告辩称原告起诉超过起诉期限的理由不予采纳。
法院还认为，城建中队作出的责令停止违法行为通知书、拆违通知，依据的是《中华人民共和国城市规划法》的有关规定和县委县政府关于加大对违法建筑整治的有关指示精神。行政机关作出具体行政行为应当遵循正当程序原则，即行政机关在作出具体行政行为前应当告知当事人享有陈述权和申辩权，在作出具体行政行为时应告知当事人救济的途径，当事人穷尽救济途径或超过法定期限未使用救济途径的，行政机关方能执行或申请人民法院执行。本案城建中队未告知原告享有陈述权和申辩权等，且在原告救济途径未用尽即自行执行，故城建中队作出的具体行政行为程序严重违法。城建中队作出具体行政行为的依据是县委县府关于加大对违法建筑整治的有关指示精神，属于适用法律法规错误。故城建中队作出的具体行政行为违法，因房屋已拆，无法撤销拆除房屋的行为，依法确认违法。一审法院依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决确认被告拆除原告房屋的具体行政行为违法。案件受理费50元，由被告负担。
一审判决后，双方当事人均未上诉。
【简析】
这是一起行政机关程序违法的案件，也是行政机关在加大执法力度后容易被行政相对人抓住“把柄的案件。从查明的事实看，原告的行为违法性是存在的，被告运用行政权对其进行强行拆除的目的正当，应予肯定。但被告方执法人员在实施房屋拆除这一具体行政行为前未依法履行告知义务，剥夺了行政相对人陈述、申辩和举证的权利以及获得相应救济的途经，背离了合法行政行为须经正当程序作出的基本原理，属于严重违反法定程序。该案反映出基层个别执法人员存在重实体轻程序、重结果轻说理的不正确执法理念。
4.原告章爱国诉安吉县劳动和社会保障局工伤行政确认案（一审案号[2008]安初字第4号，二审案号[2008]湖行终字第22号）
【案情】
原告：章爱国。
被告：安吉县劳动和社会保障局。
第三人：黄安斌。
原告章爱国于2007年6月16日上午来到第三人开设的石料厂后，当天下午和场内施姓机修工在工地转了转，次日上午8时左右，章爱国在场内受伤。事发后，章爱国被立即送往医院抢救和治疗。后原告向被告安吉县劳动和社会保障局申请工伤认定，被告作出不予认定工伤的决定。章爱国不服，遂向湖州市劳动和社会保障部门申请复议，复议机关维持了被告的具体行政行为。章爱国仍不服，遂向法院起诉。
【裁判】
一审法院经审理认为，劳动关系是劳动者与用人单位依据劳动法律规范，在实现劳动过程中形成的权利义务关系。它是劳动者与用人单位之间权利义务的基础。如果没有劳动关系，则劳动者与用人单位之间仅为普通的民事主体之间的关系，其权利义务由民事法律规范调整，而不适用作为特别法的劳动法律法规。工伤是指劳动者在劳动过程中或与劳动有关的活动中因执行职务而受到的伤害。工伤认定的逻辑起点在于劳动关系的存在。劳动关系是工伤认定的前提条件。本案当事人的争议是原告与第三人之间是否存在事实劳动关系。对劳动关系争议，依法应通过调解、劳动仲裁、民事诉讼程序确定，非属行政权力行使范畴。工伤认定是在劳动保障部门行使行政权力后确认，不应涉及劳动关系争议。被告在双方当事人劳动关系事实不清的情况下直接作出不予认定工伤的决定违反法定程序，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决撤销被告作出的不予认定工伤的决定。本案诉讼费50元，由被告负担。
一审判决后，章爱国不服，提起上诉，二审法院经审理认为，原判认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
【简析】
本案行政机关之所以败诉，是因为被告混淆了工伤认定行政法律关系和劳动关系民事法律关系之间的区别，在当事人间的劳动关系事实尚不清晰的情况下，超越自身职权，迳行进行工伤事实的判断。从解决工伤事件引起的各争议顺序来看，不论工伤认定部门是作出认定工伤决定还是作出不予认定工伤的决定，其前提条件是当事人间存在劳动法律关系（包括事实劳动法律关系）。而劳动关系的认定，或依双方的认可，或依有效的劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明。如果双方对是否建立劳动关系有异议的，需依劳动仲裁、民事诉讼等民事法律程序解决。本案被告运用其行政权力不仅作出了不予认定工伤的决定，而且还在事实上作出了原告与第三人间不存在劳动关系的民事法律关系的认定，违反了职权法定的原则，其行为明显违法。律师
5.原告邱伟琴诉被告湖州市公安局不履行行政复议法定职责案（一审案号[2007]湖吴行初字第24号）
【案情】
原告：邱伟琴。
被告：湖州市公安局。
原告曾于2007年8月22日以挂号邮寄的方式向被告提交行政复议申请书一份，即以长兴县公安局的行为侵害其合法权益为由，请求被告复议审查长兴县公安局的行为。被告于同月24日收到原告上述复议申请后，未予书面答复，也未作出行政复议决定，以致引起本案行政争议。
【裁判】
一审法院经审理后认为，原告提供的证据材料能够证明其先前已向被告提出了行政复议申请，且其申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十二条规定的有关行政复议受案条件。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，被告作为县公安局的上级主管部门，属于本案行政复议机关，但被告并未按照《行政复议法》第十七条、第三十一条的规定对原告之复议申请予以处理，显为不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判令被告于判决生效后即时对原告提出的行政复议申请予以审查，并在法定期限内作出行政复议决定。
一审作出判决后，双方当事人均未上诉。
【简析】
本案被告败诉系行政不作为行为所致。本案中，被告作为法定的行政复议机关，在收到原告的复议申请后，应对原告提出的行政复议申请进行复议审查，并在法定期限内作出复议决定，但被告怠于履行法定职责，从而导致败诉。
6.原告金建中诉被告湖州市南浔区城市管理行政执法局不履行法定职责案（一审案号[2009]湖浔行初字第1号）
【案情】
原告：金建中。
被告：湖州市南浔区城市管理行政执法局。
第三人：湖州万泰房地产开发有限公司。
第三人经批准在原双林镇镇政府办公楼地块开发房地产项目。原告主张其有41.2平方米的土地使用权包含在该项目地块中，且所建房屋一间已使用15年，为此曾因国土部门的颁证行为提起过行政诉讼，并经法院审理认为其以承包用地作为起诉条件，证据不足，而被法院裁定驳回起诉。
2009年3月15日，原告用挂号信邮寄给被告《检举信》一封，检举第三人在上述讼争地块未取得建设工程规划许可证即开工建设，正在进行大规模打桩。请求被告立即制止第三人的违法建设行为。同时，原告还向市、区规划建设部门去信举报，市、区建设部门均确认第三人具有未取得建设工程规划许可证即开工建设的违法行为。被告2009年3月17日收到原告的《检举信》后一直未予答复，也未履行职权查处第三人的违法行为，原告遂依法提起行政诉讼。
本案诉讼期间，被告对第三人未取得建设工程规划许可证即擅自开工建设的行为作出给予罚款人民币192626.60元的行政处罚决定。
【裁判】
一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证"。第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，（1）由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；（2）尚未采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；（3）无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款"。依法办理建设工程规划许可证及其他相关批准文件是建设工程开工的前提条件，未取得建设工程规划许可证即开工建设，属于违法建设行为，应当受到行政处罚。第三人具有上述规定的“未批先建"行为，应当受到行政处罚。原告因其主张权利的房屋和土地使用权与第三人的开工建设有利害关系而向相关行政机关检举并要求查处，在未得到答复或相关行政机关未履行法定职责的情况下提起行政诉讼，其主体适格，要求履行法定职责的请求应予支持。
城乡规划法第六十四条虽规定对“未批先建"行为行政处罚的主体是县级以上规划行政主管部门，但《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使"。根据我国目前行政执法状况，实行相对集中行政处罚权的领域主要是城市管理领域。根据2009年1月1日起施行的《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》（以下简称《条例》），被告是经法定程序批准的在该区辖内实行集中行使城市管理行政处罚权的独立行政执法部门，依法独立履行规定的职责，承担相应的法律责任。《条例》第六条规定了其具有“依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理的部分行为实施行政处罚"的基本职责，对第三人“未批先建"违法建设行为的处罚，应当属《条例》第六条第（二）项规定的范围。因此，本案中对第三人“未批先建"行为处罚权已从县级以上规划行政主管部门转由被告行使，故被告负有法定职责。法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项之规定，判决确认被告不履行查处第三人违法建设法定职责的行为违法。案件受理费人民币50元，由被告负担。
一审判决后，双方均未上诉。
【简析】
本案系行政机关未履行法定职责而导致的败诉。本案中的被告依法对其辖区内未取得建设工程规划许可证即开工建设的违法行为负有处罚的法定职责。而第三人“未批先建"行为确实存在，应当受到行政处罚，在申请人提出查处申请后，负有法定职责的被告应当履行查处第三人违法建设行为的法定职责。
7.原告湖州吴兴青联石料加工场诉被告湖州市工商行政管理局吴兴分局撤销行政许可决定案（一审案号[2009]）湖吴行初字第14号）
【案情】
原告：湖州吴兴青联石料加工场。
被告：湖州市工商行政管理局吴兴分局。
2006年4月7日，被告对洪某提出的变更登记申请经审查后，将字号为湖州吴兴埭溪洪山石料加工场（个体工商户）变更登记为个人独资企业湖州吴兴埭溪洪山石料加工场（投资人洪某）。尔后，被告对谈某提出的变更登记申请经审查后，将个人独资企业湖州吴兴埭溪洪山石料加工场变更登记为湖州吴兴青联石料加工场，将投资人洪某变更为谈某。
2006年10月10日，被告以原告于2006年4月7日和4月10日取得企业的变更登记时提交虚假登记材料欺骗取得为由作出湖吴工商注册许撤字[2006]001号撤销行政许可决定，即：认定原告于2006年4月7日和4月10日取得的企业变更登记，属于提交虚假登记材料欺骗取得，故根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，决定撤销于2006年4月7日取得的湖州吴兴埭溪洪山石料加工场个人独资企业变更登记和4月10日取得的湖州吴兴青联石料加工场变更登记。被告的工作人员后在被告的办公场所内以直接送达的方式将上述撤销行政许可决定书交由谈某某（系原告的投资人谈某之父）代收。一审法院另查明，2007年上半年，被告在2006年度企业检验时，在原告的营业执照（副本）的年度检验栏内贴上了印有“国家工商行政管理总局制"“2006—年检验照"的标签。
事后，原告以被告拒绝给予其企业2007年和2008年的年度检验为由，向一审法院提起行政诉讼（该案已中止审理），要求被告履行法定职责。
【裁判】
一审法院审理认为，原告系投资人谈某设立的个人独资企业。被告在对原告作出本案撤销行政许可决定后，应当依照《中华人民共和国行政许可法》及工商行政管理行政许可程序的相关规定，并参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的规定予以送达。被告虽将涉案的撤销决定书交由原告的投资人谈某之父谈某某代收，但未能提供证据证明谈某某系原告企业的工作人员，或为指定代收人，或与投资人谈某共同居住，因而不符合行政决定书之送达要求，应视为未予送达。此外，《中华人民共和国行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权"。由于被告在作出本案撤销行政许可决定过程中，并未告知原告依法享有陈述和申辩的权利，也未能听取原告的陈述与申辩意见，未能保障原告的法定程序性权益正当行使，显已违反正当行政程序。鉴于本案被诉具体行政行为程序严重不合法，该行政决定并未生效，对原告不具有拘束力，故法院无必要对该具体行政行为再作实体上的审查。法院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决确认被告作出的撤销行政许可决定行为无效。
一审判决后，双方当事人均未上诉。
【简析】
本案中被告作出的撤销行政许可决定之所以被法院确认为无效，是因其撤销行政许可决定的送达行为不符合送达法律文书的法定要求，进而未对本案原告发生法律效力。此外，被告在作出对原告的权益产生明显不利影响的行政撤销前，未按行政许可法的相关规定告知行政相对人应当享有的陈述权和申辩权，未听取原告的陈述、申辩，违反了行政正当程序的原则。
8.潘生权、潘明权诉湖州市国土资源局矿产资源管理行政处罚案（一审案号[2007]湖吴行初字第19号，二审案号[2008]湖行终字第13号）
9.潘梅庆诉湖州市国土资源局矿产资源管理行政处罚案（一审案号[2007]湖吴行初字第20号，二审案号[2008]湖行终字第14号）
因上述两案诉同一被诉行政机关，案情基本相同，故以其中一案作详细分析。
【案情】
原告：潘梅庆。
被告：湖州市国土资源局。
2004年12月30日，湖州市经济技术开发区杨家埠镇人民政府向湖州市国土资源局上报了《关于要求杨家埠镇康山村关停矿山治理的请示》及所附的经杨家埠镇政府委托的由核工业湖州工程勘察院编制的《湖州市杨家埠镇康山村康山矿区生态环境治理工程技术方案》（以下简称《技术方案》）。2005年2月1日，经湖州市“百村示范千村整治"领导小组和被告组织，有关专家评审认为，该《技术方案》尚存在六个方面问题，需要“加以补充完善，方案修改完后，经专家组复审，同意通过此次评审"。2005年3月17日，被告作出了湖土资发[2005]21号《关于同意杨家埠镇康山村废弃矿山治理的批复》，即同意“原康山石矿"等三个废弃矿山复绿治理工程由杨家埠镇政府负责组织实施。同时明确规定，治理工作必须按照《技术方案》要求组织施工；治理工程中产生矿产品必须控制在33.5万吨以内，收益用于废弃矿山治理；三个废弃矿山治理经费由杨家埠镇政府自行解决。同月28日，杨家埠镇政府下发湖杨政[2005]15、16号文件，即：成立杨家埠镇废弃石矿治理领导小组；并将废弃矿山治理工程委托给其下属的康山村委会负责实施。同年4月2日，杨家埠镇政府又下发湖杨政[2005]17号文件，即批复同意康山村经济合作社负责组织实施对原“康山石矿"等三个废弃矿山的治理工程。
同年4月1日，由康山村委会主任张春荣出面，以村委会名义与浙江神工爆破工程有限公司签订了《工程爆破技术服务合同》，合同中约定将原康山石矿等三个废弃矿山治理工程中的爆破施工任务交由该爆破工程公司完成。潘梅庆等三人也在该合同上共同签名。
同年4月8日，康山村委会与潘梅庆签订《协议书》一份，即村委会以协议形式将三个废弃石矿复绿治理工程中的原康山石矿复绿治理工程交由潘梅庆负责实施，该协议中明确“必须按照《技术方案》及开采方案和安全技术措施等要求进行治理。复绿治理范围、坡度要求按上级勘察院图纸执行。量开完后，复绿必须同时完成"。当天，潘梅庆按协议规定以“上交款"（用于示范村建设）形式交付给村委会人民币20万元，后又于6月26日交村委会“上交款"20万元。潘梅庆在签订协议后即时进行治理施工。
尔后，康山村委会发现原康山石矿的三个废弃石矿复绿治理点均有越界开采的情形，即向上级有关部门反映并要求予以监管制止。同年7月13日，康山村委会用书面通知形式告知原告等各治理点不得超出图纸所定范围开采。同年9月19日，杨家埠镇政府下发通知给康山村两委会要求做好有关方面工作，并决定通知有关部门即时停止对矿区治理点供应火工品。10月20日，康山村两委会向潘梅庆等人发出书面通知，要求复绿治理工作于当年12月30日前完成。
2005年12月6日，湖州市国土资源局下属的开发区分局就康山村废弃矿山复绿治理工程涉嫌违法开采问题而对潘梅庆及其他有关人员进行询问和开展调查工作，并于2006年6月16日，就本案涉嫌的违法采矿行为正式立案查处，后又委托核工业湖州工程勘察院对康山村矿区治理工程量进行估算。该院出具的《湖州市杨家埠镇康山矿区治理工程量核算报告》认定：“现状反映三个区均有不同程度的降层开挖，边坡刷方均存在不同程度的越界，部分区域在设计上需要治理的地方还未进行治理"；“原康山石矿，上部仅在东侧向外刷坡开挖了宽约10米，已初步形成了40米、80米平台，宕底中部降层超挖，由原宕底标高15米现降至标高7米"。另受湖州市国土资源局的委托，浙江省第九地质大队于2007年1月出具《湖州市杨家埠镇康山废弃矿治理区开采消耗资源储量核算报告》，浙江新始矿产储量评审咨询有限公司对核算报告进行评审，并于1月20日出具了《矿产资源储量评审意见书》。《核算报告》及《评审意见书》均确认：“治理工程施工结束，三个区均有不同程度的边坡削坡越界，宕底场地平整降层开挖，部分区域未按设计进行治理"；“二区（原康山石矿）治理区开采21.8万吨，治理范围外开采量34.6万吨，合计56.4万吨。"与此同时，湖州市国土资源局还委托湖州市价格认证中心对原康山石矿等三个废弃石矿治理工程所开采的普通建筑石料进行价格评估认证，该中心于2007年1月15日，作出《价格鉴定结论书》，其评估结论为：原康山石矿治理范围外石料评估标的价格为519万元（按平均价15元/吨计算）。律师
2007年1月22日，湖州市国土资源局向潘梅庆发送了《听证告知书》，后又依申请于2月13日举行了听证，3月7日作出责令停止开采、赔偿损失、没收采出的矿产品和违法所得人民币519万元并处10%罚款人民币51.9万元的行政处罚决定，并于同月19日送达该处罚决定书。潘梅庆不服于同年5月15日申请行政复议，浙江省国土资源厅于8月17日作出维持湖州市国土资源局行政处罚决定的复议决定。原告不服，在法定期限内向一审法院提起诉讼。
【裁判】
一审法院认为，根据我国有关矿产资源管理法律、法规的规定，被告作为矿产资源监督管理的职能部门，对辖区内的违反矿产资源法规的行为，依法具有监管查处职责。原告在承接经被告批准的、由镇政府组织实施并委托给村委会具体负责实施的复绿治理工程后，并未按照规定要求进行复绿治理施工，而实施了越界开采及降层开挖之违法采矿行为。被告根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第三十九条和国务院《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条以及相关行政规章的规定，对原告作出本案行政处罚决定，其认定基本事实清楚，主要证据确实、充分，程序合法，适用法律、法规正确。法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告作出的行政处罚决定。
原告不服，上诉提出：一、原判对康山废弃矿区复绿治理主体、治理责任人的认定明显不清。二、原判对行政处罚所依据的《工程技术方案》的相关事实和效力认定明显不清。三、原审对双方当事人的举证处置欠当。请求二审撤销原判，并依法撤销涉案的行政处罚决定。二审法院的审查重点在于以下几个方面：
一、关于在违法开采事实状态存在的前提下，谁是责任主体的问题。
1.在案证据能否充分证明处罚决定所认定的潘梅庆等人存在擅自采矿并由其完全承担该违法责任的事实？对此审查的前提是被处罚人“擅自采矿的事实是否清楚。审查结果为：
（1）对国土局提交的书证等证据经审查，均不能反映出潘梅庆等人系擅自采矿这一核心待证事实，这些书证仅反映了申请复绿、采矿许可、复绿过程的一些工作以及发现违法情形后的查处措施；
（2）对国土局向一审法院提交但一审未予认定的证人证言经审查，也不能反映出潘梅庆等人系擅自采矿的事实；
（3）国土局在行政程序中，没有收集现场施工人员包括爆破公司人员对潘梅庆等人是否有擅自采矿事实的证言；
（4）被处罚人方提交的证据中有反映镇治理领导小组及有关人员在复绿过程中指挥、强令开采行为的内容。
综上四个方面可以得出，一是行政机关没有收集充足和确切证据证明被处罚人擅自开采的行为存在；二是本案存在反证否定行政处罚决定中认定的擅自开采行为；三是违法开采的行为究竟系何人或何单位所为的事实尚未查清，疑点尚未排除。
2.在违法状态存在、而现有证据不能证明系被处罚人个人擅自开采的情形下，如何确定责任主体？对此的审查结果为：
（1）根据村委会与爆破公司订立的合同，村委会的职责为清碴外送、爆破警戒等，而本案的复绿治理是由镇政府委托村委会组织实施，村委会委托潘梅庆等个人进行具体实施。因此潘梅庆等个人的行为不能超越委托人村委会在与爆破公司所订立的合同中负有的实施工作内容。
（2）本次复绿工程是由镇政府向市国土部门提出申请，无论有无办理采矿许可证，国土部门许可杨家埠镇政府实施本次的复绿开采，而镇政府又委托村委会组织实施。因此，作为矿产资源管理行政法律关系来讲，镇政府应作为行政管理相对人，针对治理点上违法状态的处罚，镇政府和村委会应属矿产资源管理行政处罚法律关系中的一方当事人之一（不论潘梅庆是否作为该处罚法律关系的当事人），而处罚决定中仅将潘梅庆个人列为被处罚人，缺乏法理依据。
（3）国土局在确定责任人的前期调查工作中，并未开展对参与本案复绿工程的爆破单位工作人员的相关调查活动。因复绿工程中出现的违法行为，不同于一般即时产生违法结果的行为，存在由量变向质变发展的过程，且涉及爆破等专业技术的辅助。因此，要查清本案违法行为的形成原因并准确确定责任人（其中包括对爆破单位在违法开采中有无主观过错、是否需承担相应责任等问题的考虑），国土局需全面收集证据，不能放弃对在本案违法开采区从事技术活动的相关人员证言的调取。该部分调查工作对全案的事实认定和责任确定是必要的。
（4）火工品的供应问题。《湖州市人民政府办公室关于进一步明确市有关部门在矿山企业综合整治工作中职责的通知》中明确市国土资源局的职责为“…负责测算和管理全市以及县区炸药使用指标，对市区的矿山企业逐矿核定炸药用量，提交公安部门按月定量供应；…"，按此规定，对火工品的供应，国土部门应严格核定，由公安部门具体控制。本案中，派出所虽出具已使用300多吨火药的证明，但该证明的证据形式不规范，未有原始清单加以佐证，同时也不能说明包括本案在内的两个治理点的火药具体用量，从而无法作出是否为正常使用量的判断。根据案情，6月开始复绿采矿，至7月，村委会即发现违法情形，并向国土局等部门反映，直到9月19日镇政府发出通知，9月20日才停止火工品的供应，即从7月到9月20日前一直有火工品的供应，这在客观上形成或扩大了违法开采量。故在考量本案具体责任时，还应考虑该期间镇政府的组织实施、监督具体实施职责和国土、公安部门监管职责落实尚未到位等因素。
二、关于处罚决定适用法律是否正确、处罚金额是否得当的问题。对此的审查结果为：
1.国土局作出处罚的法律依据是《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第三条和第三十九条。其中的第三条系原则性条款，第三十九条为“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条（注：97《刑法》为343条的非法采矿罪、破坏性采矿罪）的规定对直接责任人员追究刑事责任"。从国土局的下文行为及公安部门批准火工品等行为可说明，本案所涉的复绿工程是得到国土局许可的。鉴于此，对潘梅庆在复绿过程中的违法行为，应适用《矿产资源法》第四十条“超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失、没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任"的规定予以处罚，而非适用针对未取得采矿许可擅自采矿的《矿产资源法》第三十九条之规定。故本案行政处罚的法律适用不正确。律师
2.国土局作出本案处罚时还援引了《违反矿产资源法规行政处罚办法》第九条作为依据，该条规定“对无证开采、越界开采处以没收违法所得行政处罚的，其违法所得数额应当按照销售凭据确定，没有销售凭据的，按照决定行政处罚当时、当地的市场价格计算，不得扣除开采成本"，故对处罚数额的确定存在“有销售先按销售凭据确定，无凭据，再按市场价计算"的规则。本案中，国土局提交张某、潘某的证言均为了证明有人从康山矿区治理点买过矿渣以及买入价格，其提交的潘梅庆、潘某某的调查笔录中也证实卖出一部分以及卖出价格，潘梅庆提交的证据中证人也证实卖出一部分矿渣，可以得出销售事实的存在。按照潘梅庆与村委会的协议中“复绿点的废矿渣由村统一销售，各点不得自行销售，矿渣款由村委会返回乙方"的约定，张某、潘某所买的矿渣系各点自行销售还是村统一销售这一事实尚不清楚。潘某的证言称，其是从老书记处买得。此证言如属实，老书记是代表村委会进行矿渣的统一销售还是受个人委托进行销售这一事实也需进一步查清。在案证据还表明，潘梅庆曾表示愿意提供出售帐单，表示出售量是有凭据的，在会计处，故该节事实也有待于进一步的调查核实。但国土局未进行进一步的调查核实。综上，二审法院经审理认为，被上诉人（即原审被告）国土局在查处过程中，依法定程序收集到的治理工程量核算报告、废弃矿治理区开采消耗资源量核算报告、评审意见书等证据，认定本案复绿治理点出现了治理区外开采的情况，对该节事实认定清楚，证据确实。但经法院对被上诉人提交的相关书证、证人证言等证据审查认为，在案证据尚不能充分证明潘梅庆以复绿工程为名，在治理区外擅自开采的事实，对该节事实以及造成本案治理区外违法开采状态的责任人尚需进一步查明和确定。此外，被上诉人在计算处罚数额时未依有关规定进行核算，未就合理确定处罚数额的相关事实作进一步的调查。在处罚决定的法律适用上，存在法律条文援引不当情形。综上，二审法院认为，在涉案的复绿治理点出现了越界开采和降层开挖的违法采矿事实后，被上诉人依法应予查处。但被上诉人提交的证据尚不能充分证明被处罚人存在擅自违法采矿的事实，且作出行政处罚时适用法律错误，故判决撤销一审判决和被上诉人作出的行政处罚决定，并责令被上诉人重新作出具体行政行为。
【简析】
本案导致败诉的原因较复杂。既存在事实和证据方面的问题，也存在法律适用上的错误。根据行政法原理，对行政处罚行为的事实审查，应适用排除合理怀疑的证明标准。本案中，国土局在行政程序中未尽全面调查之职作出的处罚决定，不符合合法的具体行政行为须事实清楚、证据确凿充分的法定标准。此外，在确定处罚数额时未严格依照有关法律规定履行全面调查之职，在法律适用上错误地援引了法条。故本案存在事实认定、法律适用等诸多“硬伤"，败诉的结果也就不可避免。 | 
